Structurele maatregelen wanbetalers zorgverzekering

Source: Ch.P. (Tof) Thissen i, published on Monday, July 6 2009.

Tof Thissen: "Ik probeer het altijd even te vertalen in gewone mensentaal. Mij gaat het vooral om de nietkunners, de mensen die als gevolg van een smalle

beurs in de problemen zijn gekomen en door de keuzes die zij moeten maken om maandelijks rond te komen de premie niet hebben betaald, een achterstand hebben en straks geconfronteerd worden met wat de minister zo fraai in juridische taal heeft verteld. Is mijn conclusie juist dat die mensen zo nog meer in de financiële problemen komen, een nog grotere schuld krijgen juist vanwege die bestuurlijke boete die wordt opgelegd?"

Wie staat hen daarin dan bij en hoe wordt degene die hen daarin bijstaat, weer gecompenseerd als gevolg van dit beleid van de minister?

Minister Klink: Het is al vrij uitvoerig gewisseld, maar het is inderdaad ook wel van betekenis. Na twee maanden vindt er een aanschrijving plaats door de verzekeraar, na vier maanden opnieuw. Dan vindt er een verwijzing plaats, wordt de mogelijkheid geboden voor schuldhulpsanering. Verzekeraars hebben zich eraan gecommitteerd dat als men daarvoor kiest, zij zich in dat regime gaan voegen. Men meldt het, men voegt zich in dat regime. Dat ligt overigens ingewikkelder bij pandrecht, maar daar kom ik zo nog op. Als CVZ de bestuursrechtelijke premie gaat innen op grond van het feit dat de zesmaandentermijn verstreken is, dus zes maanden schuld is opgebouwd, wordt altijd alsnog gewezen op de mogelijkheid van schuldhulpverlening. Als men daar gebruik van maakt, gaat men weer in het privaatrechtelijke regime over, dus vervalt die 130%. Doet men dat niet, dan geldt in elk geval voor degenen met een minimuminkomen dat het beslag hooguit 100% zal zijn. De 30% wordt langs een andere route geïnd.Maar altijd wordt rekening gehouden met de beslagvrije voet. Die wordt nooit aangetast, ook niet via dat 30%-regime dat CVZ dan een afzonderlijk regime laat zijn, althans qua aanpak, op het moment dat men een dusdanig inkomen heeft dat niet verder kan worden gegaan dan 100% van het minimumloon. Dan zal alleen die 100% via beslag worden geregeld, althans voor zover men inkomstenbronnen heeft. Er zitten dus heel veel waarborgen in die ik net even successievelijk op een rij heb gezet.

De heer Thissen (GroenLinks): Betekent dit dat u een gedeelte toevoegt aan de extra gelden die de minister van Sociale Zaken heeft gestopt in de schuldhulpverlening, zodat ook een gedeelte van uw departement afkomstig is? Of betaalt SZW de

gevolgen van de Zvw?

Minister Klink: Wij hopen dat van het bestuursrechtelijk regime een enorme preventieve werking uitgaat. En natuurlijk zullen er extra kosten mee gemoeid zijn voor deze mensen, als zij in een traject van schuldhulpverlening komen, nog afgezien van het bestuursrechtelijk traject alsvzodanig. De vorige keer wees ik in het debat invtweede en eerste termijn op het feit dat het kabinetvinderdaad een bedrag heeft gedoneerd - ik ben hetvprecieze getal vergeten - aan de gemeenten om devschuldhulpverlening te realiseren. Inderdaad is hier sprake van een samenloop.

Nu het pandrecht. Ik schets het alternatief van de heer Van de Beeten in eigen woorden en probeer aan te geven tegen welke vragen je daarmee oploopt: welke wetswijziging is noodzakelijk en in hoeverre zullen verzekeraars, gegeven de balans die moet worden opgemaakt van de extra inspanningen versus de inkomsten die kunnen worden gegenereerd, het traject oppakken dan wel overgaan tot royement, in de wetenschap dat royeren en het verbod erop tegen de achtergrond van de derde schaderichtlijn niet proportioneel zal zijn? Bovendien zal ik kijken naar de mate waarin het meer of minder sociaal is tegen de achtergrond van wat ik zo-even bezigde met de heer Thissen, in hoeverre mensen al dan niet in aanmerking komen voor schuldhulpverlening. Mij lijken dit belangrijke punten: het juridische regime waartegen je aanloopt en de tijdsfactor, dus de vraag of dit wetswijziging vergt en hoeveel tijd daarmee is gemoeid; de praktische bezwaren waartegen je aanloopt, dus administratieve lasten

voor verzekeraars, werkgevers en dergelijke; de schuldhulpverlening die ermee is gemoeid; de vraag in everre voor verzekeraars die de balans opmaken, de uit het pandrecht voortvloeiende activiteiten en lasten überhaupt opwegen tegen de lusten van extra premie-inning, dusdanig dat zij niet zullen overgaan tot het royeren van wanbetalers. In mijn beleving zijn dit de vier scharnierpunten.

Een zorgverzekeraar vestigt pandrecht op

loon of een uitkering. Hij kan, althans in het model

van de heer Van de Beeten, dat pandrecht

uitoefenen als de verzekeringnemer twee

maandpremies, of als ik me goed herinner zelfs één

maandpremie, niet heeft voldaan. Hij stelt dan

direct de werkgever in kennis van het voornemen,

die vervolgens een bedrag ter hoogte van de

nominale premie reserveert. Hij betaalt dan nog

niet uit aan betrokkene, die ofwel een uitkering

ofwel loon geniet. Er moet nader worden bezien of

de verzekeraar vooraf langs de

voorzieningenrechter moet of niet. Volgens de heer

Van de Beeten was niet per se nodig; kennelijk

hangt zulks erg af van de manier waarop dit is

verdisconteerd in de algemene voorwaarden.

Ik vond dit een interessant voorstel, en vind

dat nog steeds. En dit is meer dan een geste met

een soort argumentatief ondertoontje. Laat ik

daarom vooropstellen dat ik er serieus naar wil

kijken. Ik kom hier zo meteen op terug. Een aantal

vraagstukken, waarvan ik de scharnierpunten zoeven

noemde, blijven liggen, en die maken het toch

noodzakelijk om niet over één nacht ijs te gaan.

Daarom refereerde ik aan de laatste woorden van

de heer Putters, die een soort volkswijsheid

herbergden. In tweede termijn sprak hij over dit

voorstel. Hij zei dat we nog niet precies weten wat

het voor vraagstukken zal meebrengen, maar we

kennen wel het bestuursrechtelijke regime en

wellicht moeten we er toch voor kiezen, gegeven

het feit dat zaken nog niet zo eenduidig zijn rondom

het pandrecht. Ik zal proberen om deze

volkswijsheid - ik kwalificeer dit als een

compliment - van een aantal argumenten te

voorzien.

Ik ga een aantal mogelijkheden langs. Ik

maak hierin onderscheid tussen mensen met loon

of uitkering en mensen die dat niet hebben. De

eerste mogelijkheid, dus mensen met loon en een

bedrijfspensioen of zorgtoeslag, is het vestigen van

pandrecht door het opnemen daarvan in de

polisvoorwaarden. Loon en dergelijke kunnen alleen

worden verpand bij een lopende rechtsverhouding;

vandaar dat men een arbeidsrelatie moet hebben,

dan wel in de sfeer van uitkeringen een betrekking

moet hebben met de sociale zekerheid. Pandrecht

rust op het nettoloon en gaat boven het fiscale

voorrecht van artikel 21 Invorderingswet en

loonbeslag. Er zijn twee manieren om dit te doen:

ten eerste wordt aan de werkgever vooraf

meegedeeld dat er pandrecht is; ten tweede is er

geen voorafgaande mededelingsplicht, maar een

registratieplicht bij de Belastingdienst en pas bij het

uitoefenen van het pandrecht vindt de mededeling

aan de werkgever plaats.

Ik loop die twee modellen langs.

Als de werkgever vooraf moet worden

meegedeeld dat er, conform de algemene

voorwaarden, een pandrecht gevestigd is, moet de

hele bevolking van 17 miljoen verzekerde

Nederlanders vooraf worden meegedeeld dat er een

pandrecht is gevestigd. Het is op z'n zachtst gezegd

een behoorlijke operatie: 98% van de Nederlanders

is geen wanbetaler en het inkomen van heel

Nederland wordt bij voorbaat verpand via de

algemene voorwaarden.

Als de verzekerde dit moet melden, geldt

het volgende. Er zijn administratieve lasten voor de

verzekerde, want die moet het meedelen, ook als

hij van werkgever verandert. In dat geval moet hij

de verzekeraar meedelen dat hij van werkgever is

veranderd en dat het pandrecht, dat de verzekeraar

gevestigd had, van werkgever A naar werkgever B

is gegaan. De administratieve lasten voor de

verzekerde nemen dus toe.

De verzekeraar moet een en ander gaan

bijhouden, zijn administratie aanpassen en

mutaties verwerken. Vrijwillige medewerking van

een wanbetaler aan het doorgeven dat hij van

werkgever is veranderd, is natuurlijk niet

waarschijnlijk. Hij is niet voor niets wanbetaler. Hij

zal dan ook niet zo snel zeggen: ik ben van

werkgever veranderd; ik heb een andere uitkering

gekregen; ik ben verhuisd en dus mag u de sanctie

via mijn nieuwe werkgever of uitkeringsinstantie

opleggen. Dat is de route van de vrijwillige melding.

Als de gegevens van de werkgever door het

UWW aangeleverd worden, geldt het volgende. Het

zou overigens een oplossing kunnen zijn: het UWV

meldt op een bepaald moment aan de verzekeraard

dat er sprake is van een wanbetaling. Het UWV

meldt aan een verzekeraar welke rechtsverhouding

er bestaat. Werkgevers geven die gegevens nu al

door aan de polisadministratie van het UWV. Wat

zijn de gevolgen van deze tweede route? Ik schets

deze tweede route, omdat de eerste een heleboel

lasten met zich meebrengt, bijvoorbeeld het melden

van een verandering van werkgever, voor de 98%

die geen wanbetaler is.

De route via het UWV is eenvoudiger, maar

zij vergt wel een wijziging van de Wet SUWI, die

inhoudt dat het UWV deze gegevens aan de

zorgverzekeraar mag geven. Het zal verder leiden

tot een discussie over de basisregistratie in verband

met het leveren van in dit geval privacygevoelige

informatie van het UWV aan private partijen. Het

UWV moet immers gaan melden aan een

verzekeraar wat de gegevens zijn van de man of

vrouw die zich schuldig maakt aan wanbetaling. Er

vindt dus gegevensmelding plaats van het UWV aan

een private partij, hetgeen gevolgen heeft voor de

privacy.

Het UWV weet verder in beginsel niet waar

de verzekering loopt. Maar dat kan worden

opgelost, doordat de verzekerde aan de hand van

het burgerservicenummer aan het UW V meldt wie

bij hem verzekerd is. Dat brengt echter wel weer

extra lasten met zich mee voor de verzekeraar en

het UWV.

Bij de tweede manier, de laatste dus, is er

pas uitoefening van het pandrecht mogelijk als

iemand wanbetaalt. Vandaar ook de melding van de

kant van het UWV. Dan is registratie van het

pandrecht bij de Belastingdienst nodig. Ook bij deze

manier gelden de genoemde nadelen. Alleen is de

omvang van de lasten voor alle partijen aanzienlijk

minder, namelijk €280.000 in plaats van 16 tot 17

mln.

Voor beide manieren is wel een wijziging

van het Burgerlijk Wetboek nodig, omdat het

karakter van het pandrecht thans niet goed

samengaat met het in algemene termen opnemen

van het pandrecht in de polisvoorwaarden. Daarbij

komt dat in de materiële sociale verzekeringswetten

thans is geregeld dat een uitkering niet verpand

kan worden. Om pandrecht te kunnen vestigen op

een uitkering moeten dus de

socialezekerheidswetten, WW, AOW, WAO, ANW en

Wajong en dergelijke, worden gewijzigd. Mevrouw

Slagter wees hier ook al op.

Aangezien hieruit nogal wat administratieve

lasten voortkomen voor verzekerden en vooral

verzekeraars, is er een andere variant bezien: het

via een wijziging van de Zorgverzekeringswet

vestigen van een executoriale titel. Dan kan zonder

de tussenkomst van de rechter op basis van de

Zorgverzekeringswet beslag worden gelegd en niet

op basis van het pandrecht. Dat zou het in beginsel

mogelijk maken om een vordering die ontstaat door

wanbetaling, te innen en rechtstreeks beslag te

leggen op de inkomensbronnen.

In beginsel is die vordering niet preferent ten

opzichte van gewone vorderingen als de

energierekening. Het heeft wel voordelen. Het

voordeel is dat, anders dan bij het pandrecht, er

geen vestiging met mededeling en registratie nodig

is. Die hele administratieve ballast van het UWV en

de privacyargumentatie ben je dus kwijt. Maar ook

dan moet de verzekeraar weten wie de werkgever

of de uitkeringsinstantie is.

Dat vraagpunt blijft dus bestaan.

Er zijn meer nadelen. Ten eerste willen ook

andere partijen dat recht; waarom zou dat

voorbehouden moeten zijn aan de

zorgverzekeraars? Ten tweede frustreert het de

schuldhulpverlening. Verzekeraars zullen de schuld

van de wanbetaler zoveel mogelijk willen

binnenhalen. Daar ligt het punt waar mevrouw

Slagter terecht op wees: in hoeverre is

schuldhulpverlening voor een verzekeraar dan nog

interessant? In het bestuursrechtelijke regime dat

wij voorstaan, is het een zaak waar de verzekeraar

zich toe verplicht, wetende dat hij alleen voor

compensatie in aanmerking komt als hij de tweede

en de vierde maand daadwerkelijk het aanbod heeft

gedaan voor schuldhulpverlening. Als de

verzekeraar dat niet heeft gedaan, dan komt hij

niet in aanmerking voor de compensatie. In het

privaatre chtelijk traject van de ZVW, althans de

executoriale titel die daar wordt neergelegd, is dat

belang er voor de verzekeraar niet en is er geen

prikkel om mee te werken aan schuldhulpverlening.

De combinatie van de executoriale titel en

het opleggen van medewerking aan

schuldhulpverlening lijkt mij op gespannen voet te

staan met de derde schaderichtlijn. Ik heb mij

namelijk afgevraagd in hoeverre, in dezelfde

Zorgverzekeringswet, gesteld kan worden dat men

pas tot die executoriale titel mag overgaan als eerst

schuldhulpverlening is aangeboden, evenals in het

regime dat ons voor ogen staat. Dan leg ik een

verplichting op, namelijk die van het aanbieden van

een schuldhulpverleningovereenkomst.

Tot zover de varianten voor mensen met

loon of uitkering. Voor mensen zonder loon of

uitkering biedt het pandrecht geen oplossing, zij het

dat voor de lage inkomens de zorgtoeslag gebruikt

kan worden. In het wetsvoorstel gebeurt dit door

het sturen van een acceptgiro c.q. incasso door het

CJIB. In het alternatieve voorste l moet de

verzekeraar de incassoactiviteiten gaan ontplooien;

de verzekeraar in plaats van het CVZ. Hij maakt

daarbij een kosten- batenafweging en zal

vermoedelijk voor deze categorie veel sneller tot

royement overgaan. Dat is niet te verhinderen,

want dat is alleen mogelijk door te verbieden, maar

daarbij kom je de derde schaderichtlijn tegen. In

het wetsvoorstel dat voorligt, blijft betrokkene wel

verzekerd. In alle varianten geldt dat de

verzekeraar rekening dient te houden met de

beslagvrije voet. Dat betekent extra lasten, terwijl

dit in het wetsvoorstel bij het CVZ ligt. Ook dan

vindt een vroege kosten-batenanalyse plaats en is

er het gevaar van royement. Bij het pandrecht

moet telkens weer bekeken worden wat de premie

is van betrokkene, afgezet tegen een beslagvrije

voet. Dat vergt veel meer bewerking van

verzekeraar en werkgever. Ook moet er rekening

mee worden gehouden dat de werkgever voor elke

verzekeraar een ander bedrag moet inhouden. Voor

de broninhouding is dat een gelijk bedrag.

Uit de vraagpunten die ik hiervoor heb

aangestipt, blijkt dat een werkbare vorm van het

pandrecht in elk geval de wijziging van het BW, de

Zorgverzekeringswet, de Wet SUWI en eventueel

de socialezekerheidswetten met zich meebrengt. Ik

spreek dan over een à anderhalf jaar en wellicht

langer voordat een wetswijziging rond is. Verder is

het van belang dat met het pandrecht of de figuur

van de executoriale titel niet op voorhand vaststaat

dat er geen overmatige lasten bij de verzekeraar

worden gelegd.

Er blijven dus ongewisheden bestaan over

de mate waarin met in feite verhaal kan doen op

verzekerden. Die ongewisheid zal naar ons gevoel

sneller uitlopen op het royeren van de verzekerde.

Het is zaak die gevolgen goed in kaart te brengen.

Als de Kamer het voorgestelde alternatief omarmt

als een beter alternatief en niet met het

voorliggende wetsvoorstel instemt, dan zou dat

betekenen dat het tegengaan van structurele

maatregelen om het aantal wanbetalers te

verminderen voor de tussenliggende periode

vertraging oploopt, dus tot aan de wetswijzigingen,

terwijl tegelijkertijd niet zeker is in hoeverre het

vestigen van pandrecht danwel de executoriale titel

daadwerkelijk minder wanbetalers oplevert dan het

regime dat nu voorligt. Ik ben natuurlijk bereid om

daarnaar te kijken. De charme van het pandrecht

en de executoriale titel is dat het binnen het

privaatrechtelijke domein wordt gehouden; ik vind

dat inderdaad charmant aan het geheel. Bovendien

kan het wellicht effectief zijn. Ik wil ernaar kijken,

maar gegeven de ongewisheden lijkt het mij niet

opportuun - ook gegeven de overgangsproblemen

  • om af te zien van het voorliggende wetsvoorstel,

om het huiselijk te zeggen.

In de tussentijd kunnen wij namelijk niets

structureels doen aan de wanbetalersproblematiek.

Het ziet ernaar uit dat ook de verzekeraars op deze

wet wachten. Voordat wij zover zijn, zullen

verzekeraars in de tussenliggende periode stellig

hun wanbetalers gaan royeren; dat heeft ZN laten

weten. Ik zie wel het krachtenspel dat hiermee

gemoeid is, maar naar mijn mening is dit een reëel

element. Het uitoefenen van het pandrecht vinden

zorgverzekeraars althans op dit moment zo

belastend, dat zij niet zullen kiezen voor die

privaatrechtelijke oplossing. Zij zullen kiezen voor

de andere privaatrechtelijke oplossing, namelijk

royeren. Dat is een kwestie van kostenbatenanalyse.

Daarmee zal het doel van het

wetsvoorstel - onverzekerden voorkomen en

proberen te bereiken dat wanbetalers gaan betalen

  • in elk geval voor de tussenliggende periode uit

het zicht raken. Er is een groot maatschappelijk

belang mee gemoeid. De Zvw is een sociale

verzekering, en voorkomen moet worden dat

mensen zonder verzekering komen te zitten.

Ik stel ondertussen vast dat uw Kamer

enige zorgen heeft over de uitvoering van de wet,

de positie van onma chtige wanbetalers en

dergelijke, maar dat de wens om de toename van

wanbetalers en onverzekerden tegen te gaan, ook

in deze Kamer leeft. Daarvoor is naar mijn stellige

overtuiging dit wetsvoorstel nu noodzakelijk. Wel

ben ik graag bereid om in de tussentijd te

onderzoeken of het CDA-voorstel als alternatief kan

dienen, dan wel als aanvullende wetgeving

elementen in zich bergt die ook gerealiseerd

kunnen worden.