Wet Halsema - Main contents

Vandaag heeft de Eerste Kamer de initiatiefwet van Femke Halsema aangenomen! Dit voorstel voor een grondwetswijziging heeft tot doel dat burgers een beroep kunnen doen op de Grondwet als ze het niet eens zijn met een wet die door regering en parlement zijn aangenomen.

De rechter mag nu geen wetten aan de Grondwet toetsen, zogenaamd omdat de rechter anders op de stoel van de politiek gaat zitten. GroenLinks vindt een juridische toets een heel andere dan een politieke weging in de Kamer: burgers moeten de bescherming kunnen inroepen van hun eigen Grondwet. Alleen zo gaat de Grondwet leven omdat die ook van hen is geworden. Het is al net als met Europa!

Hieronder mijn bijdrage tijdens de inhoudelijke behandeling van het wetsvoorstel op 24 november.

Mevrouw Strik (GroenLinks): De Tweede Kamer wordt wel eens verweten door de waan van de dag te worden geregeerd. Dit initiatiefwetsvoorstel laat zien dat er nog een andere realiteit is, of dat sommige wanen wel erg lang kunnen duren. Constitutionele toetsing is namelijk een onderwerp dat politici en staatsrechtgeleerden al ruim honderdvijftig jaar bezighoudt. Gedurende deze periode is het aantal voorstanders van een beperkte constitutionele toetsing gegroeid, van de relatief eenzame positie van Thorbecke naar meerderheden in staatscommissies, appelrechters, adviesorganen en uiteindelijk ook een kabinet.

De verschuiving van argumenten hield gelijke tred met de verandering van omstandigheden in ons staatsbestel. De principiële vraag is in het parlement meermaals onderwerp van debat geweest, meestal op basis van een regeringsnota. Nog niet eerder echter is het debat zo diepgravend en uitputtend gevoerd in de Staten-Generaal, simpelweg omdat er nog geen wetsvoorstel voorlag. Ik vind het een grote verdienste van de initiatiefneemster dat zij deze principiële onbesliste kwestie heeft gegoten in een initiatiefvoorstel. Daarbij heeft zij zeer gestructureerd en omvattend de historische ontwikkeling en de argumenten in kaart gebracht. Zij dwingt het parlement hiermee alle argumenten onder ogen te zien en kleur te bekennen. Het debat is nog steeds actueel en levendig en het momentum om een keuze te maken, is hier.

Een citaat: "De Grondwet bevat de neerslag van historische verworvenheden en vormt de uitdrukking van continuïteit.

Te denken valt aan het gelijkheidsbeginsel en de vrijheid van godsdienst, meningsuiting en onderwijs en het algemeen kiesrecht. Tegelijkertijd moet geconstateerd worden dat het symbolisch-inspirerende en het juridisch-normatieve gehalte van onze Grondwet beperkt is. De Grondwet wordt niet daadwerkelijk "gekend" en niet wezenlijk "gevoeld" als het juridische basisdocument van de Nederlandse staat. Zij is niet -- zoals de Constitution van de Verenigde Staten -- de klaroenstoot waarmee een nieuwe staat zijn juridische grondslag proclameert; zij is ook niet de proclamatie van fundamentele waarden die een bolwerk moeten opwerpen tegen een herhaling van eerdere omverwerping van de rechtsstaat, zoals het Duitse Grundgezetz. Zij is, anders dan deze "sterke" grondwetten, geen grondslag voor nationale trots en identificatie."

Tot zover de analyse die de Raad van State onlangs gaf op het voorstel herziening Grondwet. Het kabinet dat deze visie deelt, beoogt de Grondwet te versterken door de kennis van de Grondwet te bevorderen en door versterking van de symbolisch-inspirerende functie en het juridisch normatieve gehalte door middel van wijziging van de Grondwet.

De zwakke functie van de Grondwet wordt al langer als een probleem ervaren, maar het lijkt alleen maar nijpender te worden. De behoefte aan een nationaal anker doet zich immers des te meer voelen in de toenemende Europeanisering. Vertrouwen in de eigen identiteit verkleint de vrees om teloor te gaan in het grote geheel van culturen en normen. Ook in een multiculturele samenwerking heeft een herkenbaar normenkader een samenbindende functie die wij goed kunnen gebruiken.

Het initiatiefvoorstel heft gedeeltelijk de uitzonderingspositie van de Grondwet op en doet daarom meer recht aan de hoofdregel dat lagere normen aan hogere normen kunnen worden getoetst. De betreffende bepalingen van de Grondwet worden daarmee het normatieve toetsingskader voor alle nationale wet- en regelgeving. Met deze toegenomen individuele rechtsbescherming worden twee doelstellingen van het kabinet vervuld: de juridisch-normatieve kracht van de Grondwet groeit, maar ook de symbolisch-inspirerende functie zal aan kracht winnen. Want doordat burgers voor de rechter een beroep op de grondrechten kunnen doen, zullen zij zich de Grondwet ook meer toe-eigenen en er zich ook meer mee identificeren. Een belangrijke voorwaarde om de Grondwet als inspiratiebron te laten dienen. En al is de Britse situatie een andere, "bringing the rights back home", zoals de Britten dat beoogden met de invoering van de Human Rights Act, is ook een cruciaal gevolg van onderliggend wetsvoorstel.

De Grondwetsherziening in 1953, die onder andere rechterlijke toetsing van direct werkende verdragsbepalingen mogelijk maakte, heeft voor een keerpunt gezorgd in de discussie over constitutionele toetsing. Door deze Grondwetsherziening heeft het belang van de mensenrechtenverdragen in de Nederlandse jurisprudentie een enorme vlucht genomen. Het is toe te juichen dat de rechters kunnen toetsen aan het EVRM, wij kunnen het ook niet meer anders voorstellen, maar de ongelijke posities van de Grondwet enerzijds en het EVRM anderzijds hebben twee gevolgen. Het EVRM vormt nu de belangrijkste mensenrechtelijke basis voor de rechtsbescherming van burgers in Nederland. Bij gebreke van een landelijk toetsingskader komen rechters immers meteen toe aan deze verdragsbepalingen. Anderen hebben hier ook de zorg uitgesproken dat dit zou kunnen betekenen dat het als maximum rechten wordt uitgelegd terwijl het ooit bedoeld is als minimum rechten. Het tweede is dat de nationale invulling van de klassieke grondrechten daarmee geheel wordt bepaald door jurisprudentie van het Hof in Straatsburg. En dat is, zoals ik juist aangaf, toch gek, omdat dit verdrag uitgaat van minimumnormen en het ruime formuleringen en beperkingsgronden kent omdat het tenslotte voor een scala van rechtssystemen aanvaardbaar moest zijn. Het andere spiegelbeeldige gevolg is dat de Grondwet geen enkele rol speelt bij de invulling van deze rechten. Door het achterwege blijven van de toetsing vindt er geen rechtsvorming plaats.

De bepalingen staan er maar wat te staan en zonder gebruik verliezen ze hun betekenis en daar helpt geen Jip en Janneke-taal aan. Daarmee missen wij een kans om ons eigen nationale niveau te ontwikkelen en om rechtsvorming te laten ontstaan ten aanzien van rechten waar het EVRM en andere verdragen niet in voorzien. Ik denk bijvoorbeeld aan de vrijheid van onderwijs, maar ook het verbod op preventieve censuur. Onze rechters zijn daar zeer wel toe in staat en kunnen op deze wijze de grondrechten tot leven brengen en bij hun belangenafweging antwoorden formuleren op maatschappelijke en soms ook technologische ontwikkelingen. Rechterlijke toetsing kan dus een belangrijke bijdrage leveren aan de rechtsbescherming van burgers, maar ook de betekenis van de Grondwet actueel houden. Dat doet uiteraard niets af aan de primaire verantwoordelijkheid van de wetgever om ervoor te zorgen dat alleen grondwettige wetten het licht zien.

De heer Engels (D66): Mevrouw de voorzitter. Ik heb nu een aantal keren voorbij horen komen de betekenis van de Grondwet en meer specifiek dat vooral ook de symbolische betekenis van de Grondwet zou kunnen stijgen als wij het pad van dit voorstel zouden opgaan. Daar heb ik twee vragen over. Hoe moet ik het nu eigenlijk zien dat de symbolische waarde van de Grondwet toeneemt als wij alleen maar de rechtsbeschermingswaarde verhogen? Wat betekent dat voor de juridisch-normatieve functie van de Grondwet als wij die vooral in de sleutel van symboliek, maatschappelijke cohesie en ander maatschappelijke functies gaan plaatsen? Gaan wij de Grondwet dan juist niet tekort doen?

Mevrouw Strik (GroenLinks): Ik denk dat die twee heel goed samengaan. Het kabinet zet met die herziening van de Grondwet nu een beetje in op louter vergroting van de symbolische waarde door de taal toegankelijker te maken en er eventueel een preambule aan vast te koppelen. Mijn betoog is dat juist door de juridisch-normatieve kracht van de Grondwet te vergroten, door burgers de mogelijkheid te geven om er ook een beroep op te doen bij de toetsing van wetten in formele zin, je de inhoudelijke waarde, de substantiële waarde van de Grondwet ook groter maakt. Dat heeft meteen weer consequenties voor de symboliek van de Grondwet, de kracht van de Grondwet die burgers ook voelen als een soort anker. Het gaat leven, omdat mensen de Grondwet beter kennen, omdat ze haar kunnen gebruiken in procedures, omdat zij hun bescherming biedt. Het is dus niet of het een of het ander, zoals ik nu het idee heb dat het kabinet vooral inzet op het symbolische. Ik denk dat je door het een als vanzelf ook het andere versterkt.

Het argument van anderhalve eeuw geleden tegen constitutionele toetsing kwam voort uit de toenmalige constellatie dat regering en Staten-Generaal praktisch helemaal uit juristen bestonden die naar eer en geweten wetsvoorstellen toetsten aan de Grondwet, nog niet gehinderd door fractiediscipline. Het kon niet anders of gedurende een wetgevingsproces zouden alle aspecten met betrekking tot de grondwettigheid moeten zijn onderzocht en gewogen. Wat moest een eenzame rechter daar nu nog tegenin kunnen brengen? Kon die het beter weten? Hoewel dit een begrijpelijke houding is valt hier toch tegenin te brengen dat wij zelfs, al zouden wij 225 juristen in het parlement hebben, niet de uitwerking van een wet op verschillende individuen en omstandigheden zouden kunnen voorzien. En eigenlijk is dat maar goed ook, zou je kunnen zeggen, want wetten specifiek op een individueel geval gemaakt zijn slechte wetten en hoort de wetgever ook niet te maken. Dus hoe cruciaal de fase van wetgeving ook is, de check achteraf door een rechter die een rechtsbepaling toetst op een concreet geval vormt een onmisbare aanvulling op de taak van de wetgever.

De weerstand die nu nog vaak te horen is bij de wetgevende macht tegen constitutionele toetsing - ik hoor die ook vanavond - lijkt nu vooral voort te komen uit een angst dat de rechter zich te veel op het politieke vlak zou begeven. Het interpreteren van de algemene normen die grondrechten vaak zijn heeft onmiskenbaar politieke elementen in zich, zo is de gedachte. Uiteraard spelen in het wetgevingsproces politieke vragen een rol omdat er beleidsmatige keuzes worden gemaakt en doelen gesteld. Die ruimte heeft de politiek, maar dan uiteraard binnen de kaders van de grondrechten. Toch wil ik hier ook nog een relativerende opmerking maken over iets dat ik vanavond eigenlijk nog niet zo veel heb gehoord. In toenemende mate is onze wetgeving, ook onze wetgeving in formele zin, uit Brussel afkomstig. Daar is door de Raad van Ministers in Brussel over besloten en wij moeten de richtlijnen implementeren en de daarvoor nodige wetgeving behandelen. Vaak gaat het dan niet meer zozeer om uitvoerige politieke debatten of beleidsmatige keuzes die wij kunnen maken.

Ook dan is het des te belangrijker dat er nog een toetsing aan de Grondwet plaatsvindt, zeker wanneer straks met gekwalificeerde meerderheid in de Raad wordt besloten en zelfs de regering niet kan voorkomen dat er tegen de Grondwet in wetten kunnen worden gemaakt.

De heer Dölle (CDA): Voor een goed begrip: bedoelt u dat wat door Europa wordt opgelegd en volgens de rechter in strijd is met onze Grondwet, niet van toepassing hoeft te zijn? Ik wijs op het conflict dat de Duitsers hebben met Europa. Bedoelt u dat?

Mevrouw Strik (GroenLinks): Ik zou niet graag willen dat een wet die in strijd is met onze Grondwet zomaar zijn beloop kan hebben omdat de regering zich daaraan in Brussel heeft geconformeerd. Ik vind het wel goed dat dan op nationaal niveau de toets kan plaatsvinden. Dat kan vervelende consequenties hebben, dat geef ik meteen toe. Dat zou als uiterste consequentie hebben dat de regering terug moet naar de onderhandelingstafel in Brussel. Het zij zo. Liever dat dan dat er strijdigheid bestaat met de Grondwet.

De heer Dölle (CDA): Als Europa tot ons komt in de vorm van verordeningen of anderszins, dan kunnen wij daaraan toch niet meer zoveel doen wegens strijdigheid met de Grondwet?

Mevrouw Strik (GroenLinks): De heer Dölle noemt verordeningen. Ik spreek over richtlijnen die een staat echt moet omzetten. Dan spreek je over wetten in formele zin. Dan is het toch logisch dat die zich verhouden tot de Nederlandse Grondwet? In eerste instantie is het natuurlijk aan de regering om ervoor te waken dat dit ook gebeurt, dat de wet daarmee in lijn is. Maar als dat niet het geval is, terwijl het parlement buitenspel staat en geen politieke keuzen heeft kunnen maken, vind ik het goed dat op deze manier wel wordt getoetst of de wet zich met de Grondwet verhoudt, al zal dit terughoudend gebeuren.

Mevrouw Duthler (VVD): Een richtlijn wordt geïmplementeerd in wetgeving. Bij die implementatie liggen er verschillende politieke keuzen voor. Die politieke afweging hoort mijns inziens dan ook in dit huis plaats te vinden en niet te worden doorgeschoven naar de rechter. Ik zie die politieke afweging, ook als het gaat om Europese richtlijnen, wel degelijk plaatsvinden.

Mevrouw Strik (GroenLinks): Natuurlijk, bij de omzetting van richtlijnen heb je ruimte om iets meer te doen dan een richtlijn vraagt. Dan spelen de nationale koppen een rol. Maar een richtlijn legt ook bepaalde verplichtingen op, waar je niet altijd meer onderuit komt. Straks krijgen wij te maken met de Richtlijn Dataretentie, waarbij wij ons misschien heel veel vragen zullen stellen, terwijl wij toch verplicht zullen zijn een bepaalde bewaartermijn op te leggen.

Mevrouw Duthler (VVD): Juist bij de vaststelling van die bewaartermijn doen zich politieke keuzen voor.

Mevrouw Strik (GroenLinks): Absoluut.

Mevrouw Duthler (VVD): Bewaren wij 3 maanden of 24 maanden? In het ene geval kunnen wij zeggen: het is proportioneel, wij voldoen aan het privacyrecht uit de Grondwet. Een rechter zal zeggen: ik vind toch niet dat het proportioneel is en daarom vind ik het in strijd met artikel 10 van de Grondwet.

Mevrouw Strik (GroenLinks): Ja, dat ben ik helemaal met mevrouw Duthler eens, maar ik wilde even het onderscheid maken tussen wetten waarbij wij wel en niet louter en alleen de politieke beleidskeuzen hier kunnen maken. De fracties van VVD en CDA hebben vooral aangegeven die bevoegdheid te willen houden. Ik heb de relativering aangegeven dat het ook voor het parlement niet altijd mogelijk is bepaalde beleidskeuzen te maken, omdat die al elders, op een ander niveau, zijn gemaakt. Nu kom ik aan de rol van de rechter met betrekking tot die politieke keuzen.

Als de wetgever de politieke beleidskeuzen heeft gemaakt, is het dan niet juist de juridische toets van een rechter die burgers kan beschermen tegen de willekeur van een te politiek getinte interpretatie van deze grondrechten, bijvoorbeeld vanuit de wens bepaalde wetgeving tot stand te laten komen? Ook hier vullen de rollen elkaar weer aan. Er komen doorgaans namelijk helemaal geen wetten tot stand die een flagrante schendig van de grondrechten opleveren. Mogelijke spanning van enkele wetsbepalingen met de Grondwet zitten praktisch altijd in de periferie, daar waar je verschillen van opvatting en weging kunt hebben. Die weging kun je heel moeilijk in abstracto maken, maar alleen bij toetsing van een concreet geval.

Is niet juist daarvoor de onafhankelijke rechter, die boven de partijen staat en alle belangen zo zuiver mogelijk weegt, de meest aangewezen figuur? De rechter is geschoold en getraind in toetsing en belangenafweging en heeft geen ander belang en geen ander dan een juridisch argument en uitgangspunt. De traditionele terughoudendheid van de rechter zal ook niet worden opgeheven door dit wetsvoorstel, nu het slechts gedeeltelijk het toetsingsverbod opheft en nu de memorie van toelichting uitdrukkelijk vermeld dat uit deze opheffing niet volgt dat de rechter de wet aan ongeschreven fundamentele rechtsbeginselen mag toetsen. De memorie van toelichting vermeld sowieso dat de rechter terughoudend zal moeten blijven toetsen. Dus ook wat hier is gezegd en wat hier is geschreven in de wetgevingsstukken zal daartoe bijdragen.

Er is hier vaak gesproken over de vraag of de wetgever onfeilbaar zou zijn of de rechter feilbaar. Ik denk dat wij daarover niet op deze manier moeten spreken. Het gaat erom te waarborgen dat beide hun rol goed vervullen. Daarin zijn zij complementair. Je kunt nooit uitsluiten dat er fouten worden gemaakt. Juist daarom is het zo belangrijk die complementaire functie te kunnen vervullen.

De heer Dölle (CDA): Op het gevaar af in herhaling te vallen: over die complementaire functie bij zaken die niet voorzienbaar zijn, geven wij mevrouw Strik wat mij betreft gelijk. Dat is een kwestie die in Nederland overigens niet zoveel grote problemen hoeft op te leveren. Waarom het mij steeds weer gaat, ook bij de heer Kox, is de volgende vraag. Ik vind het goed als de wetgever bij zijn afwegingen die leiden tot een bepaalde wet een situatie heeft voorzien, waarna de rechter in een concrete casus die dat realiseert, zegt dat de wetgever dit verkeerd of onvoldoende heeft gezien en zijn oordeel daarvoor in de plaats stelt. Zoals mevrouw Strik heeft gezegd, is hij anders dan de wetgever, misschien bovenpartijdig. Hij is erin getraind. Hij kan die afwegingen beter maken. Begrijp ik het zo goed?

Mevrouw Strik (GroenLinks): Ja, maar de heer Dölle spreekt vaak over een politieke weging. Dat is het lastige. Ik zie niet zo goed hoe de rechter die maakt. Ik zie rechters juridische beslissingen nemen. Ik zie hen juridische belangenafwegingen maken. Dat zijn sowieso per definitie al andere besluiten dan de politiek neemt. Bij de politiek kunnen wel andere elementen een rol spelen, bijvoorbeeld wat het doel van de wet is. Daartegenover staat de rechterlijke toets. Het is dus mogelijk dat de juridische toets beperkingen oplegt aan de politieke beleidsvrijheid die de wetgever zich wil permitteren. Dat is mogelijk. Dat is misschien het punt van de heer Dölle. Maar de Hoge Raad zal geen instructies geven aan de wetgever over de wijze van oplossing. Het EHRM doet dit wel, maar de Hoge Raad niet. De volgende stap is dus weer aan de wetgever. Die besluit over het wel of niet aanpassen van de wet. Het is dus niet zo dat de rechter volledig gaat treden in de rol van de wetgever. Het blijven twee verschillende verantwoordelijkheden.

De heer Dölle (CDA): Het concrete wetgevingsbevel geeft bijvoorbeeld de Afdeling bestuursrechtspraak wel, zie het kiesrecht van Nederlandse ingezetenen op de Antillen, om een punt te noemen. Voor het overige zullen wij afwachten hoe mevrouw Halsema en haar corona zullen uitleggen wat precies die kop op het verdrag is, wat die rechtmatigheidsargumenten zijn, de proportionaliteit, subsidiariteit, enzovoort. Daarnaar zij wij heel benieuwd.

Mevrouw Strik (GroenLinks): Wij gaan er met belangstelling naar luisteren. Dit wetsvoorstel beoogt in onze ogen geen fundamentele verschuiving in de positie van de rechter, anders dan een limitatieve opsomming van een aantal grondwetsbepalingen waaraan straks de wet in formele zin mag worden getoetst. De rechter heeft ook geen oordeel over mogelijke strijdigheid van een wet met de Grondwet, maar over de toepassing van een bepaalde wet of een onderdeel daarvan in een concrete situatie. Is daar strijdigheid, dan blijven deze buiten toepassing. Zoals ik net al heb gezegd, is het dan aan de wetgever om daarop een antwoord te formuleren of vervolgstappen te zetten.

De heer Dölle noemde zojuist het voorbeeld van de arrondissementsrechter in Assen. Ik ga ervan uit dat er verder weinig gebeurt als er geen beroep wordt ingesteld en het blijft bij die arrondissementsrechter. Dan is er weinig kapot en is er weinig reden voor rechtsonzekerheid. Het moet vaker worden erkend en het moet zwaarwichtig genoeg zijn om in beroep te gaan. Als het blijft bij een uitspraak bij een kantonrechter, hoeft de wetgever daar naar mijn mening niets mee te doen. Dit terzijde.

De heer Dölle (CDA): Het gaat mij erom dat decentrale overheden die het oneens zijn met een bepaalde toepassing van de wet in een bepaalde situatie, er geen belang bij hebben om er tegen op te komen. Mijn vraag aan de indienster was hoe zij dit ziet.

Mevrouw Strik (GroenLinks): Ik heb de indruk dat als het zo'n laag gewicht heeft, als er sprake is van zo'n laag belang, er dan niet iets op het spel staat. Maar laten wij inderdaad de antwoorden afwachten.

Dit wetsvoorstel zorgt dus voor meer checks and balances om onze wetgeving in overeenstemming te houden met de Grondwet zonder de rechter de plaats van de wetgever te laten innemen. Het biedt daarmee tevens een oplossing voor de gevallen die simpelweg niet waren of zijn te voorzien ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel. Het vormt dus een essentiële herstelmogelijkheid, een waarborg voor gevallen waarin toepassing van de wet een onvoorziene strijd met de Grondwet zou opleveren. Hoe zorgvuldiger de wetgever heeft stilgestaan bij de grondwettigheid van alle aspecten van een wet, hoe minder vaak de rechter bepalingen ook buiten toepassing zal moeten laten. Bovendien speelt het totstandkomingproces van een wet een belangrijke rol bij de rechterlijke toetsing. Dus hoe explicieter de vragen over de grondwettigheid aan de orde zijn geweest en zijn beantwoord, hoe meer de rechter kan en zal rekening houden met de bedoeling en de interpretatie van de wetgever. Rechterlijke toetsing achteraf kan dus ook juist een extra prikkel zijn voor de wetgever om de toepassing van een wet zo grondig mogelijk te onderzoeken op grondwettigheid en om zijn toets van de wet aan de grondrechten ook zo expliciet mogelijk in de wetgevingsstukken te verwerken wat ook weer de rechtszekerheid ten goede komt.

In de literatuur en ook in de wetgevingsstukken is de vraag vaak opgeworpen of gespreide toetsing niet zou kunnen leiden tot rechtsonzekerheid op het moment dat de kantonrechter in Zutphen een wettelijke bepaling buiten toepassing heeft gelaten. Ik zie geen grond voor deze vrees. Ook nu ondervinden wij geen last van grote onzekerheden bij gespreide toetsing van lagere regelgeving of toetsing aan verdragen. De hoogste appelrechter zal ook bij de toetsing van wetten voorzien in rechtseenheid die overigens sneller wordt bereikt dan een uitspraak van het Hof in Straatsburg. De praktijk laat bovendien zien dat het rechterlijk systeem zo flexibel is dat een dergelijke rechtsvraag in appel doorgaans snel wordt behandeld. De rechtsonzekerheid hoeft daarom niet per se van lange duur te zijn en ook niet langer dan de duur van een prejudiciële vraag die door een constitutioneel hof zou moeten worden beantwoord. Bovendien zal die onzekerheid meestal ook een kleine groep justitiabelen betreffen, omdat de rechter alleen in een specifiek geval een wettelijke bepaling buiten toepassing heeft gelaten.

Twee aparte stelsels van toetsing, gespreide toetsing bij lagere wetgeving en bij toetsing aan verdragen enerzijds, en centrale toetsing bij wetten aan de Grondwet anderzijds, daar moeten wij toch niet aan denken. Ik hoor graag hoe de VVD-fractie hierover denkt. De vraag is toch welke bijzonderheid de toets van de toepassing van een wet in formele zin rechtvaardigt dat er een apart hof voor in het leven zou moeten worden geroepen. Voor elke rechter is toetsing business as usual. De praktijk laat bovendien zien dat constitutionele hoven juist eerder neigen tot politieke profilering en daarom sneller in het vaarwater van de bevoegdheden van het parlement zullen geraken.

Mevrouw Duthler (VVD): Een kort antwoord. Mijn fractie volgt de redenering dat je in geval van een constitutionele toetsing niet ontkomt aan het maken van politieke afwegingen. Het feit dat de benoeming van de rechters van een hof, politieke benoemingen zijn, leidt ertoe dat het transparanter is. Daarom geven wij de voorkeur aan politieke benoemingen bij een hof.

Mevrouw Strik (GroenLinks): Krijgt het constitutionele hof dan alleen de toetsing van wetten in formele zin en blijft de andere toetsing dan bij de andere rechters?

Mevrouw Duthler (VVD): De constitutionele toetsing zou alleen door een hof moeten worden uitgevoerd en niet door andere rechters.

Mevrouw Strik (GroenLinks): Daarmee wordt de toetsing van lagere regelgeving aan de Grondwet dus weggehaald bij de gewone rechter en overgeheveld naar het constitutionele hof.

Mevrouw Duthler (VVD): U vroeg mij naar de redenering van de VVD-fractie voor een constitutioneel hof. Dit is de redenering.

Mevrouw Strik (GroenLinks): Ik vroeg of het betekent dat u twee stelsels naast elkaar wil laten bestaan of dat alle toetsing naar het constitutionele hof wordt overgeheveld. Bij dat laatste denk ik aan de toetsing van lagere regelgeving aan de Grondwet en van wetten aan verdragen.

Mevrouw Duthler (VVD): Dan komen wij weer terug bij uw argument dat een rechter lagere regelgeving wel aan de Grondwet mag toetsen. Mijn fractie benadrukt echter dat de procedure voor de toetsing van de totstandkoming van lagere regelgeving een andere is dan die voor formele wetgeving. Zoals de heer Dölle al zei, komt formele wetgeving altijd tot stand in een samenspel tussen de Staten-Generaal en de regering. Die procedure is veel zwaarder. Je kunt beide vormen van toetsing dan ook niet met elkaar vergelijken.

Mevrouw Strik (GroenLinks): Het wetsvoorstel beperkt zich tot subjectieve rechten en laat de bepalingen die als algemene taakstelling kunnen worden beschouwd buiten beschouwing. In de literatuur, maar ook door verdragsstaten en toezichthoudende comités van verdragen worden sociale grondrechten steeds vaker gelijkwaardig geacht aan de klassieke grondrechten. Ook in de algemene politieke doelstellingen die aan overheden zijn gericht, zijn vaak nog elementen te halen die "justiciable" zijn en waar de rechter een beroep op kan doen. Zo is de gedachtegang.

De introductie van individueel klachtrecht, ook bij sociale grondrechten -- ik denk aan het verdrag voor vrouwenrechten en binnenkort het internationaal verdrag inzake sociale, economische en culturele rechten -- bevestigt deze tendens. Hoe kijkt de initiatiefnemer naar deze ontwikkeling? Zou dit ook consequenties moeten hebben voor de rechterlijke toetsing aan de algemeen taakstellende bepalingen van de Grondwet?

Daarnaast is er in de literatuur steeds meer draagvlak voor de benadering dat rechters niet alleen eenieder verbindende normen in verdragen moeten kunnen toetsen, maar dat ze sowieso gehouden zijn, de wet zo uit te leggen dat deze verdragsconform is. Rechters moeten in deze redenering actieve verdragsbepalingen toetsen, ook al zijn ze niet direct werkend. Zou deze laatste ontwikkeling ook haar neerslag kunnen hebben op de mogelijkheid van de nationale rechter om aan taakstellende bepalingen, de sociale grondrechten te toetsen, zelfs met een toetsingsverbod? Is de rechter niet al bevoegd om lagere regelgeving wel aan deze bepalingen te toetsen? Waarom acht de indiener het dan toch wenselijk om deze anomalie in stand te houden.

Mijn fractie complimenteert de initiatiefneemster met het feit dat ze al zo veel draagvlak heeft weten te vergaren dat dit gevoelige onderwerp aan de orde is gekomen in de Eerste Kamer. Het is nu aan de senaat om deze kleine stap te zetten die het mogelijk maakt om de toepassing van wetten, waarmee zij zelf heeft ingestemd, door de rechter te laten toetsen aan een aantal bepalingen van de Grondwet. Die stap is klein, omdat de rechter al zo vaak toetst aan de Grondwet en verdragen.

Door de toegenomen delegatie aan de lagere wetgever is de rechter nu al gehouden om tot toetsing over te gaan van normen die voorheen in de wet werden vastgelegd. Maar niettemin is het wetsvoorstel een stap in de richting van completere rechtsbescherming en mijn fractie juicht dat toe, omdat de rechter en de wetgever complementair zijn, omdat de toepassing van de wet niet in alle gevallen voorziene effecten heeft en omdat wij burgers in dergelijke gevallen niet met lege handen willen laten staan.

Mijn fractie hecht eraan dat de subjectieve rechten de plaats krijgen in het rechtssysteem die ze verdienen, namelijk als toetsingskader voor alle nationale wet- en regelgeving. Zodra burgers een beroep kunnen doen op de Grondwet, is die ook hun anker en zullen zij zich de klassieke grondrechten eigen maken. Het emancipeert hen van de wetgever, die nooit kan uitsluiten dat zelfs in een systeem van evenredige vertegenwoordiging de belangen van een minderheid in de verdrukking raken. Met de aanneming van dit voorstel kunnen wetgevers, burgers en rechters gezamenlijk de Grondwet tot een "living instrument" maken. En dat is een door de coalitie begeerde doelstelling.