Discussies rond de Raad van State

De positie van de Raad van State¹ als belangrijkste adviseur van de regering staat niet ter discussie, maar rond het instituut spelen zich wel enkele issues af, zoals over het voorzitterschap en de rol van de Koning.

Punt van debat is vooral het voorzitterschap van de Raad van State. Formeel (grondwettelijk) is dat de Koning. Sommige partijen stellen dat het vreemd is dat het belangrijkste adviesorgaan van de regering wordt voorgezeten door een lid van de regering (de Koning). De Koning, zo stellen zij, adviseert zichzelf.

In de beeldvorming is het misschien merkwaardig dat de Koning het voorzitterschap bekleedt, maar feitelijk zijn de bezwaren verwaarloosbaar. Er is namelijk sinds 1848 nog nooit een door de Koning voorgezeten vergadering van de Raad van State geweest waarin regeringszaken werden besproken. Sinds 2010 is bovendien wettelijk vastgelegd dat de Koning niet kan deelnemen aan de werkzaamheden van de Raad. De Koning is namelijk geen lid van de twee afdelingen van de Raad, voor bestuursrechtspraak en voor advisering, die in 2010 wettelijk zijn ingesteld. Het feitelijke voorzitterschap van de volle Raad berust bij de vicepresident. De Koning is (slechts) 'erevoorzitter'.

Alleen bij plechtige bijeenkomsten, zoals bij het afscheid van een vicepresident, zit de Koning de Raad voor.

Om te voorkomen dat het leden van het Koninklijk Huis op enigerlei wijze in verband worden gebracht met politieke besluiten, wordt eveneens door sommigen vraagtekens gezet bij het 'lidmaatschap' van de Raad van State van de vermoedelijke troonopvolger en diens echtgeno(o)t(e). Aan de troonopvolger en zijn echtgeno(o)t(e) wordt namelijk zitting verleend in de Raad van State, in het bijzonder in de Afdeling advisering. Voor de troonopvolger is dat mogelijk vanaf het moment van volwassenheid.

Het toehoorderschap is bedoeld als één van mogelijkheden voor de vermoedelijke troonopvolger (en echtgeno(o)t(e)) om zich voor te bereiden op de taak als Koning. Kennis van wetgeving is daarvoor immers belangrijk. Betoogd kan worden dat als de Koning niet langer deel zou uitmaken van de regering, deze noodzaak aanzienlijk kleiner is. Van enige invloed op de advisering is echter geen sprake, zodat ook het ook hierbij vooral lijkt te gaan om een symbolische discussie.

Sinds 2010 moeten vacatures in de Raad van State (en dus ook voor het vicepresidentschap) per advertentie bekend worden gemaakt. In principe kan iedereen solliciteren, maar er wordt tevoren wel een profielschets opgesteld. De Raad van State overlegt bovendien met de verantwoordelijke minister over de meest geschikte kandida(a)t(en).

In 2011 werden met name vraagtekens gezet bij de benoeming van een zittende minister (Donner³) tot vicepresident. Betoogd werd dat die vicepresident mogelijk zou moeten adviseren over voorstellen waarvoor hij als minister medeverantwoordelijk was geweest.

Als tweede bezwaar werd gezien dat bij een eventuele tussentijdse kabinetscrisis de vicepresident zou moeten adviseren over de toekomst van een kabinet waarvan hij/zijzelf deel had uitgemaakt. Hoewel het bezwaar niet geheel onterecht is, moet aan de advisering door vicepresident ook geen overdreven gewicht worden toegekend. Ook voor diens adviezen geldt dat de politieke realiteit leidend is. Met andere woorden: de marges zijn klein en het is ondenkbaar dat na een advies een richting wordt ingeslagen waarvoor geen politiek draagvlak is.

Ook de rol van de vicepresident bij de advisering over wetgeving moet niet overschat worden. Adviezen worden opgesteld door drie staatsraden uit één van de gespecialiseerde afdelingen van de Afdeling advisering. Daarvan maakt de vicepresident geen deel uit. Hij zit alleen de Afdeling advisering voor, waarin het advies formeel wordt vastgesteld. Bij de adviezen gebruikt de Raad van State een vast toetsingskader. Dat de vicepresident een persoonlijk stempel op adviezen kan drukken, is (nagenoeg) uitgesloten. Daarvan is ook nooit iets gebleken.

Bovendien kan de regering adviezen geheel of gedeeltelijk naast zich neerleggen.

De Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening (PEFD), in het leven geroepen naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagenaffaire, adviseerde in het rapport Blind voor mens en recht om de Afdeling bestuursrechtspraak af te splitsen van de Raad van State en deze onder te brengen bij de rechterlijke macht (p.69-71). Hiermee wordt de ‘dubbele pet’ afgezet die de Raad van State volgens de PEFD momenteel opheeft. Momenteel fungeert de Raad namelijk zowel als wetsadviseur (Afdeling advies) en de hoogste bestuursrechter (Afdeling bestuursrechtspraak). De PEFD betoogt daarom dat alleen de Afdeling advies onderdeel van de Raad van State moet blijven.

De Afdeling bestuursrechtspraak spreekt recht in hoogste instantie in geschillen tussen de burger en overheid, bijvoorbeeld als een burger het niet eens is met een beslissing van een gemeente of provincie, maar ook wanneer (lagere) overheden onderling een geschil hebben.

In hoofdstuk 7 (Goed bestuur en sterke rechtsstaat) van het regeerprogramma schrijft het Kabinet-Schoof dat het de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wil verzelfstandigen om instituties verder te scheiden en te versterken. In 2025 moet er een wetsvoorstel omtrent dit thema worden ingediend.

Meer over

• 1. 

  De Raad van State is een van de Hoge Colleges van Staat en heeft als voornaamste taak de regering en het parlement te adviseren over wetgeving en bestuur. Daarnaast is deze instantie de hoogste algemene bestuursrechter.
   
• 2. 

  Het voorzitterschap door de Koning dateert uit de tijd dat de Raad van State nog rechtstreeks advies gaf aan de Koning. De Koning was 'king in the council'. Sinds invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 kan de Koning niet meer zelfstandig advies vragen aan de Raad van State en neemt de Koning ook geen deel meer aan de werkzaamheden van de Raad.
   
• 3. 

  Piet Hein Donner (1948) was van 1 februari 2012 tot 1 november 2018 vicepresident van de Raad van State. Hij was van 22 juli 2002 tot 21 september 2006 minister van Justitie, van 22 februari 2007 tot 14 oktober 2010 minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van 14 oktober 2010 tot 16 december 2011 minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daarvoor was de heer Donner onder meer voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en lid van de Raad van State (1998-2002). In 2001-2002 leidde hij een commissie die adviseerde over de WAO-problematiek en in 2002 en 2003 trad hij op als informateur. In de periode november 2006-februari 2007 was hij Tweede Kamerlid voor het CDA. Sinds december 2018 is hij minister van staat.