Conventie of mythe?

31 januari 2014, column Bert van den Braak

De boeiende oratie van prof. Luc Verhey i op 24 januari jl. had als onderwerp staatsrechtelijke conventies. Die zijn te beschouwen als staatsrechtelijke 'rechtsregels' in het speelveld tussen het geschreven staatsrecht en de politieke praktijk. Verhey pleitte voor nader interdisciplinair en internationaal vergelijkend onderzoek naar de rol en betekenis van conventies, die hij ziet als 'smeerolie' in ons staatsbestel.

Veel van wat hij betoogde, onderschrijf ik. Dat geldt overigens ook voor de door hemzelf opgeworpen academische twijfel over het verschijnsel 'conventie'. Wanneer is iets een conventie en blijft dat altijd zo? Voor de kabinetsformatie gold bijvoorbeeld dat die tussen 1918 en 2012 volgens een vast patroon verliep, met consultatie door het staatshoofd van adviseurs en van alle fractievoorzitters en met de benoeming van (in)formateur(s). In 2012 nam - uiteraard op basis van een democratisch besluit - de Tweede Kamer zelf het voortouw. Einde conventie, zou je kunnen zeggen.

Een andere, (nog) wel bestaande conventie, is de in 1971 gekozen lijn dat na de val van een kabinet geen nieuwe coalitie wordt gevormd, zonder dat eerst verkiezingen zijn gehouden. Nadat dit in 1977, 1982, 1989 en 2010 opnieuw zo geschiedde, kunnen we gerust spreken van een conventie. Je kunt zelfs stellen dat die nu het geschreven staatsrecht 'overrulet', aangezien bij de Grondwet van 1887 de vierjarige zittingsduur van de Tweede Kamer is ingevoerd en de Grondwet niet dwingend voorschrijft dat de Kamer moet worden ontbonden, maar alleen de mogelijkheid daartoe biedt.

Dat de Eerste Kamer terughoudend behoort te zijn bij het gebruik van haar vetorecht en dat recht eigenlijk alleen op grond van 'kwaliteitsgronden' mag gebruiken, is bepaald géén conventie. Dat is hoogstens een opvatting. Als er al sprake is van terughoudendheid dan geldt en gold die primair voor regeringsfracties. 'De' Eerste Kamer bestaat in dat opzicht niet. Talrijke voorbeelden tonen dat aan. De Postbankwet (1985), de opheffing van Openbaar Lichaam Rijnmond (1986), de stelselherziening sociale zekerheid (1987), de invoering van de basisvorming (1992), de Algemene Nabestaandenwet (1995), de Winkeltijdenwet (1996), de privatisering van Schiphol (2006), de nieuwe Politiewet (2012): het zijn allemaal voorbeelden waarbij (vrijwel) de gehele oppositie tegen stemde.

Wie had haar het recht daartoe willen ontzeggen? Er was bij dat oordeel uiteraard geen enkele sprake van terughoudendheid en dat is ook niet te verwachten in een politiek lichaam 1). Het is toch niet zo dat fracties alleen tegen een voorstel mogen zijn als maar niet de kans bestaat dat dit dan wordt verworpen?

Er wordt in de Eerste Kamer voortdurend een politiek oordeel gevormd. Kwaliteit is daarbij één van de overwegingen. In 1995 gaf VVD-woordvoerder Robert de Haze Winkelman i als verklaring voor steun van zijn fractie aan het wetsvoorstel over invoering van de ecotax:

"Alles afwegend, betekent dit voor mijn fractie dat zij bereid is, hoewel belangrijke inhoudelijke bezwaren blijven bestaan, haar steun aan het wetsvoorstel te geven. Zij doet dit op grond van een politieke afweging, waarbij het haar inzet is om in beginsel het kabinetsbeleid op essentiële onderdelen te steunen, mits zij de overtuiging heeft dat dit beleid voldoende evenwichtig is."

Bij de behandeling van de Wet OM-afdoening in 2006 zei SP-senator Tiny Kox i:

"Alles afwegende blijft de SP-fractie van mening dat dit wetsvoorstel, hoewel goed behandeld, goed onderbouwd, goed voorbereid en diepgaand besproken, niet aangenomen zou moeten worden. Dat is een politieke keuze van mijn fractie."

Dat de Senaat vooral moet toetsen op kwaliteit en alleen op grond daarvan het vetorecht mag gebruiken, zou ik dan ook eerder een staatsrechtelijke mythe dan een staatsrechtelijke conventie noemen.

De kwaliteitstoetsing werd in de jaren negentig als (extra) argument voor het bestaan van de Senaat opgevoerd. Het College van Senioren i stelde in 1992 voor die toetsing zelfs richtlijnen op. Die 'geobjectiveerde' toetsing zonder politieke oordeel wordt nu vooral gebruikt door sommige (regeringsgezinde) politici die Eerste Kamerleden het 'moreel-staatsrechtelijke' recht willen ontzeggen om tegen te stemmen. Stelling is dan: jullie mogen best tegen stemmen, mits het voorstel maar niet wordt verworpen. Want dat, zo stellen zij dan, is toch eigenlijk niet de bedoeling van de rol van de Eerste Kamer. Maar als dat laatste zo wordt gevoeld en er helemaal geen conventie is, kunnen we dan niet beter wettelijk vastleggen dat de Eerste Kamer geen wetgeving moet kunnen blokkeren?