Roel Kuiper: "Overweeg Eerste Kamer rechtstreeks te kiezen" - Main contents

Voorzitter,

Het debat dat wij nu voeren over een eventuele herbezinning op ons parlementair stelsel, toegespitst op het functioneren van ons tweekamerstelsel, is niet onder een goed gesternte geboren. De aanleiding ervoor draagt de brandsporen van de hitte van de strijd rond de vorming van het kabinet Rutte II en de noodzaak van parlementaire meerderheidsvorming in dit huis voor het functioneren van dat kabinet. We hoeven hier niet op terug te blikken, maar voor de context van dit debat is het wel belangrijk dit te memoreren. De Tweede Kamer heeft zich ontfermd over de kabinetsformatie, maar leek de betekenis vergeten van de opdracht die altijd van de Koning uitging en waarin gevraagd werd om een ‘vruchtbare samenwerking’ met de Staten-Generaal. Toen die zekerheid er na de formatie toch niet bleek te zijn en meerderheidsvorming in de Eerste Kamer het kabinet voor een serieus probleem plaatste klonken er voor het eerst kritische geluiden uit de kring van de coalitie over de plaats en rol van de Eerste Kamer in het wetgevingsproces.

Vervolgens kwam hier bij de APB in oktober van 2014 de wens van de VVD in deze Kamer naar voren om te komen tot een Staatscommissie die het functioneren van het tweekamerstelsel zou moeten onderzoeken. Daar is destijds kritisch op gereageerd, omdat de aanleiding te zeer een echo leek van malheur over actuele parlementaire verhoudingen. Niet het incident moet leidraad zijn, maar er moet een analyse zijn van een breed geconstateerd structureel probleem.

Voorzitter, dit gezegd hebbend, wil mijn fractie wel uitspreken dat een discussie over ons tweekamerstelsel, en in het bijzonder de plaats van de Eerste Kamer daarin, niet zonder zin of grond is. Oud-collega Hermans heeft vaak aangegeven dat er buiten de Eerste Kamer, onder meer in de media, over de rol en positie van de Eerste Kamer wordt gesproken, maar dat wijzelf dat te weinig doen. Wij zijn het daar op zichzelf mee eens.

Onze fractie is helemaal niet wars van een degelijke bezinning en wij hebben ons hierin steeds constructief opgesteld. Het probleem is dat er geen heldere analyse ligt en de vraag is ook steeds waarvoor we precies een Staatscommissie nodig hebben. Dat is onduidelijk en die wreekt zich. Dit debat is er wat ons betreft voor om te bezien of zo’n analyse of een begin ervan gemaakt kan worden. De vraag of er een Staatscommissie moet komen is een afgeleide daarvan. Het zou kunnen van wel, het zou ook kunnen van niet, wanneer we vaststellen dat we zelf heel wel in staat zijn ons eigen functioneren te verbeteren, als dat nodig mocht blijken te zijn.

Voorzitter, het kabinet heeft zich bereid verklaard een Staatscommissie in het leven te roepen, als de Kamer daar om zou vragen. Een Staatscommissie is een zwaar instrument en hoewel er adviezen van dergelijke Commissies uiteindelijk onder in de la zijn verdwenen, zal dat hier anders (kunnen) gaan, omdat het parlement vragende partij is en rechtstreeks aan zet. Onze fractie neemt dit instrument dus zeer serieus.

De analyse zou niet alleen moeten gaan over de Eerste Kamer, maar over het parlementair stelsel als zodanig, nader: het tweekamerstelsel dat al tweehonderd jaar constitutioneel verankerd is en gepraktiseerd wordt. Mijn fractie is een groot voorstander van dat stelsel als zodanig. Het is een afgewogen stelsel en maakt een zorgvuldige weging van wetten en het algemene regeringsbeleid mogelijk. De Grondwet kent twee kamers van de Staten-Generaal, ieder met eigen bevoegdheden, die in samenhang worden uitgeoefend. Eerste en Tweede Kamer zijn samen verantwoordelijkheid voor een zorgvuldig proces van wetgeving en toezicht op het openbaar bestuur.

Uiteraard zijn er altijd systeemvragen, kleine en grote. Die kunnen gaan over de kwaliteitsborging in het wetgevingsproces, de procedures die hiervoor zijn ingericht tussen Tweede en Eerste Kamer; die kunnen gaan over de mogelijkheid van een eventueel terugzendrecht, of over de vraag hoe Europese wetgeving precies moet landen in een op nationale wetgeving ingericht stelsel. Deze systeemvragen zouden besproken kunnen worden in een Staatscommissie, maar rechtvaardigen nog niet helemaal de instelling ervan. Ze kunnen ook door onszelf besproken worden, en we kunnen daar bijzondere commissie voor in het leven roepen.

Ligt die rechtvaardiging dan wellicht toch vooral in de discussie over positie en rol van de Eerste Kamer? Is er dan eindelijk gelegenheid de negentiende eeuwse bezwaren tegen een Kamer die geen eigen functie zou hebben of slechts duplicaat van de Tweede Kamer kan worden te honoreren? Dat zou ons terugvoeren in een archaïsch aandoende discussie. De Eerste Kamer is al lang niet meer de Kamer die er voor was om het belang van de Koning te beschermen en de volkswil te temperen, maar heeft zich ontwikkeld tot een actief onderdeel van het parlementaire stelsel en neemt daarin tegelijkertijd een eigen positie in, waarin wetgeving aan een laatste keurende blik wordt onderworpen. Het is verheugend dat de Eerste Kamer aan de sfeer van sigarenrook en inktpot is ontstegen en de door de Grondwet toegekende parlementaire rol vervult. Deze Kamer heeft in de Grondwet aangewezen bevoegdheden en het gebruik maken van die bevoegdheden hoort gewoon tot haar taak. Dat moet worden onderscheiden van de zogenaamde politisering van de Eerste Kamer.

Dat de Eerste Kamer deze rol kan spelen is vooral positief. Deze Kamer heeft zich geëmancipeerd en is een volwaardig deel van volksvertegenwoordiging met eigen beïnvloedingsmogelijkheden, is onderdeel van het systeem van checks and balances als medewetgever en als controleur van de regering. Gegeven het primaat van de Tweede Kamer concentreert deze Kamer zich op de kwaliteit van de wetgeving, weegt die, ook politiek, maar laat het uiteindelijke politieke oordeel aan de Tweede Kamer. Er vallen geen kabinetten in de Eerste Kamer, zo politiek is de Eerste Kamer nu ook weer niet.

Mijn fractie constateert evenwel dat er een bredere discussie is over de wijze waarop de Eerste Kamer wordt verkozen. De laatste verkiezingen voor Provinciale Staten, die opnieuw werden gepercipieerd als verkiezingen voor de Eerste Kamer, deden die discussie weer oplaaien. Als de Eerste Kamer zo belangrijk is en over het wapen van het veto beschikt, waarom wordt deze kamer dan niet rechtstreeks door burgers gekozen? In het prachtige boek over de Eerste Kamer Veelzijdig in Deeltijd zegt oud-collega Klaas de Vries dat niets zich tegen rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer verzet. Die opvatting leefde ook al bij ons. Voor senaten binnen een tweekamerstelsel zijn er vaker getrapte verkiezingen ingericht, zoals in Frankrijk. Getrapte verkiezingen kunnen een regionale verankering mogelijk maken, maar dat zou bij ons dan op een veel bredere schaal dienen te gebeuren dan een verkiezing door ruim 600 leden van Provinciale Staten bij een stembus die telkens moeilijk tot leven te wekken is. Maar er is ook dit bezwaar, namelijk dat de verkiezing voor PS steeds meer in het licht komt te staan van de verkiezing van de Eerste Kamer.

Wordt het niet tijd de rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer te overwegen? Juist die verkiezing via PS is het archaïsche element die om een frisse blik vraagt. Ik ken alle tegenwerpingen tegen een rechtstreeks verkozen Eerste Kamer, onder meer met betrekking tot de aantasting van het primaat van de Tweede Kamer. Maar dat primaat van de Tweede Kamer blijft in onze visie intact, want die is niet gebaseerd op de wijze van verkiezing, maar op meer uitgebreide parlementaire bevoegdheden. Het belangrijkste motief moet hier zijn dat uit democratisch perspectief, ook in het licht van onvrede van burgers over ondoorzichtige besluitvormingsmechanismen (SCP), de rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer geboden is. En ja, dit is een onderwerp waarvoor een Staatscommissie aan het werk zou moeten gaan, mede gelet op vragen van praktische aard die zo’n voorstel oproept.

Er is ook wel gesproken over het instellen van kiesdrempels met het oog op de vertegenwoordiging in de Tweede Kamer. Dat zou echter een afscheid betekenen van een Nederlandse traditie van evenredige vertegenwoordiging waarin burgers zich gehoord weten, ook al behoren zij tot een minderheid. Daarvan wil mijn fractie geen afscheid nemen. Iets anders is het ontstaan van fracties door afsplitsing van zetels na conflicten. Het weer laten terugvallen van de zetel aan de partij op naam waarvan ze behaald zijn lijkt ons een terecht punt. Daarvoor kunnen regelingen worden gemaakt. In elk geval lijkt ons hier niet een Staatscommissie voor nodig.

Voorzitter, de Eerste Kamer is samen met de Tweede Kamer, medewetgever. De Eerste Kamer heeft zichzelf tot taak gesteld onder meer de kwaliteit van de wetgeving in het oog te houden. Gelet op de aard en complexiteit van wetgeving is dit een stevige taak, die in gewicht eerder toe- dan afneemt. Of die kwaliteit onder druk staat is niet eenvoudig te zeggen, wel is het zo dat regeerakkoorden een sterk bindend effect hebben op de opstelling van coalitiefracties en wetgeving onder politieke druk tot stand komt. Er is iets te zeggen voor de stelling dat naarmate die rol van regeerakkoorden sterker is geworden de aandacht voor kwaliteit van wetgeving in dit huis meer is benadrukt. Maar met welke instrumenten kan de Eerste Kamer die kwaliteit beïnvloeden, gegeven het feit dat de Eerste Kamer niet kan amenderen?

Naar de mening van onze fractie is het onontkoombaar dat in deze situatie de Eerste Kamer haar parlementaire rol verder optimaliseert. Dat gebeurt door de versterking van de eigen informatiepositie, hoorzittingen, eigen onderzoek, deelname aan parlementaire verbanden. Ook zijn de contacten met bewindslieden en departementen intensiever geworden. Aandacht voor de kwaliteit van wetgeving betekent ook dat de Eerste Kamer eerder signalen kan afgeven over wetgeving die in voorbereiding is. Zou de Eerste Kamer moeten kunnen beschikken over een terugzendrecht? Hierover is al vaak gesproken, maar bij het optimaliseren van de eigen rol, ligt zo’n terugzendrecht als regulier instrument minder voor de hand. Het instrument is te overwegen, mits het gaat om technische gebreken en onevenwichtigheden en er geen politiek instrument van wordt gemaakt, maar in de praktijk zal het ofwel als parlementaire vertragingstactiek of als uitholling van de rol van de Eerste Kamer gaan werken, vrezen wij.

De vraag naar de kwaliteit van de wetgeving doet zich ook voor met betrekking tot de Europese richtlijnen en verordeningen. Ons tweekamerstelsel is ingericht op het nationale wetgevingsproces. De betrokkenheid van het parlement bij Europese besluitvorming is daar vervolgens bij gekomen. Het Verdrag van Lissabon beoogt nationale parlementen een nieuwe rol bij Europese besluitvorming. Kunnen we die taak aan binnen de huidige parlementaire manier van werken? Er is weleens geopperd om een extra vergaderdag te besteden aan Europese wet- en regelgeving. Zou met name de Eerste Kamer hier werk van moeten maken?

Voorzitter, de Eerste Kamer is met de Tweede Kamer ook controleur van de regering. Hierin erkent de Eerste Kamer het politieke primaat van de Tweede Kamer, de vertrouwensregel is in de Eerste Kamer immers niet rechtstreeks aan de orde. Wel rekent de Eerste Kamer het tot haar taak te letten op de uitvoerbaarheid van wetgeving. Collega de Graaf maakte bij de APB een belangrijke opmerking over de vraag of de Eerste Kamer wel voldoende is toegerust om dit waar te maken. Ik leg die vraag opnieuw in het midden. Het gaat hier om een meer intensieve verantwoordelijkheid voor de effecten van wetgeving. De Eerste Kamer heeft in 2011 mede besloten tot eigen parlementair onderzoek vanwege een aanhoudende maatschappelijke discussies over privatiseringen en verzelfstandigingen, waar deze Kamer mee had ingestemd. De controlerende taak van de Eerste Kamer zou zich moeten richten op de wetgeving zelf en de effecten ervan (niet op de vraag naar politieke verantwoordelijkheid). De instrumenten waarover deze Kamer zou moeten beschikken om aan die controlerende taak invulling te geven zouden eens geïnventariseerd kunnen worden.

Voorzitter, tot slot. De instelling van een Staatscommissie is een zwaar middel. Een te brede of ongerichte opdracht maakt het werk van zo’n Commissie complex en de uitkomst is op voorhand niet van draagvlak verzekerd. Strikt genomen zou mijn fractie alleen een duidelijke opdracht zien als een Staatscommissie zich zou bezighouden met de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer. Zo’n keuze vergt Grondwetswijziging en dat moet grondig worden doordacht. Deze opdracht lijkt wellicht beperkt maar is al spannend genoeg, want brengt natuurlijk als vanzelf de discussie met zich mee over de positie en taak van de Eerste Kamer in den brede.

De overige thema’s rechtvaardigen niet de instelling van een Staatscommissie. De werkwijze van deze Kamer is aan deze Kamer zelf, en overigens kan ook aan reeds bestaande instanties gevraagd worden hierover te adviseren. Laat er, voor wat de werking van het parlementair stelsel, de knelpunten eerst geïnventariseerd worden. Dan denk ik aan knelpunten als het gaat om het wetgevingsproces, dus de samenwerking van Tweede en Eerste Kamer en om de parlementaire taakopvatting met betrekking tot Europese wet- en regelgeving. Voor de Eerste Kamer is er de vraag hoe de medewetgevende en controlerende taak in de actuele situatie van vandaag gezien kan worden. Daarover is ook al op verschillende momenten in dit huis aandacht gevraagd. Voor dat laatste zou het goed zijn als we zelf een Tijdelijke Commissie in het leven roepen die een inventarisatie maakt van de analyses en aangereikte ideeën.

Voorzitter, wij wachten het debat af en zien uit naar de verdere inbreng van de andere collega’s.