Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties - een onverstandig voorstel - Main contents
Voorzitter,
De wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties heeft een verleidelijke naam en een lange voorgeschiedenis. Hij is kort, omvat slechts tien artikelen, past op drie A4tjes en strekt tot de afschaffing van de VAR, de Verklaring Arbeidsrelatie, die opdrachtgevers van ZZPers vrijwaring bood van de door werkgevers verschuldigde loonheffingen. Als welkom alternatief voor de wet BGL, die niemand wist te bekoren, passeerde de wet zonder veel moeite de Tweede Kamer. Vanavond onderwerpt deze Kamer hem aan een laatste kwaliteitsoordeel. Is er sprake van een urgent achterliggend probleem? Lost deze wet - inclusief het daaraan gekoppelde alternatief voor de VAR, het systeem van de vooraf door de Belastingdienst goed te keuren modelovereenkomsten - dat probleem tijdig en effectief op? Zijn er ongewenste neveneffecten? Over deze en aanverwante vragen wil ik proberen de opvattingen van mijn fractie te verwoorden.
Voorzitter,
Het achterliggende probleem en de aanleiding tot het kabinetsvoorstel is zonder enige twijfel de bestrijding van de schijnzelfstandigheid, het niet afdragen van loonheffingen en het misbruik van fiscale faciliteiten door zelfstandigen die in feite verkapte werknemers zijn. De juridische afbakening van de schijnzelfstandigheid is een buitengewoon lastige taak; daarover later meer. Maar mijn eerste constatering is dat wij nog steeds verrassend weinig weten over de omvang van dat probleem. De vaak genoemde bescheiden percentages van tussen de 2 en de 14 procent zijn ook nog eens gebaseerd op zeer beperkt onderzoek. Anders dan wat bij verbeterde handhaving verwacht zou mogen worden, komt het kabinet niet met een beoogde budgettaire opbrengst van de verbeterde aanpak. Dat bevestigt de indruk van een zeer bescheiden probleem of van een zeer beperkte verbetering. Beide kan natuurlijk ook.
Was de handhaving binnen het oude systeem nu echt zo’n onmogelijke taak? Staatssecretaris Wiebes vindt van wel; zijn grote irritatie is dat opdrachtgevers altijd buiten schot zouden kunnen blijven. Maar mijn fractie is daarvan niet overtuigd. De VAR biedt tenslotte alleen vrijwaring bij goede trouw, en de Belastingdienst kan wel degelijk naheffingen opleggen als de opdrachtgever redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de arbeid in dienstbetrekking werd verricht. Ik kan dat het beste illustreren aan de hand van het voorbeeld dat de staatssecretaris zelf noemt: als de VAR van een opdrachtnemer wordt ingetrokken, zo schrijft hij, dan kan de opdrachtgever hem onmiddellijk vervangen door de volgende van een VAR voorziene opdrachtnemer, en dan zou de Belastingdienst weer van voren af aan moeten beginnen. Ik zou nu juist denken dat de opdrachtgever die zo reageert bij uitstek blijk geeft van kwade trouw en daarop aangesproken kan worden! Waarom zou in 2007 een pensioenfonds met succes bij de Hoge Raad een beoogde opdrachtovereenkomst als een feitelijke arbeidsovereenkomst kunnen laten aanmerken en zou de Belastingdienst dat niet voor elkaar kunnen krijgen? Hoe vaak is de Belastingdienst het juridisch gevecht nu eigenlijk aangegaan tot op het hoogste in aanmerking komende niveau? Van meerdere kanten is gepleit voor aanscherping van de formulering van de VAR en van de ervoor gehanteerde vragenlijst, en voor geintensiveerde controle, ook op het niveau van de opdrachtnemers, als onbenutte handhavingsopties. En als de wetgeving op dit punt aanscherping nodig had gehad, dan had mijn fractie dat gaarne willen overwegen. Waarom heeft de staatssecretaris deze optie toch niet serieuzer meegenomen?
Een klein probleem, en onderbenutte handhaving. Is de nieuwe aanpak met de modelovereenkomsten eigenlijk wel nodig? Zullen malafide opdrachtgevers onder hun aangescherpte aansprakelijkheid, waar de staatssecretaris zo trots op is, nu wel gemakkelijker betrapt kunnen worden? Alles staat of valt met de handhaving op de werkvloer; een plan daarvoor ontbreekt nog. Mijn fractie heeft - net als de Raad van State - nog steeds ernstige twijfels. Zo is het voor kwaadwillende opdrachtgevers vrij eenvoudig om loonheffingen te vermijden door bijvoorbeeld de opdrachtnemer contractueel de mogelijkheid van vrijelijke vervanging te gunnen en zo een essentieel element van de arbeidsovereenkomst te vermijden - en daar kan de staatssecretaris niets aan doen. Juist de onderkant van de arbeidsmarkt zal daar, hoe onbedoeld ook, onder te lijden hebben.
Maar onze twijfels zijn breder. Zij worden al evenzeer gevoed door onze inschatting van hoe juist bonafide opdrachtgevers zullen reageren op dit nieuwe systeem. Het woord ‘onzekerheid’ staat daarin centraal.
Waar komt die onzekerheid vandaan? Bonafide opdrachtgevers konden tot dusver met recht en reden vertrouwen op de bescherming die de VAR hen bood. Die bescherming verdwijnt. Daarvoor in de plaats komt een officiele medeaansprakelijkheid in combinatie met een modelovereenkomst die per definitie geen enkele formele rechtszekerheid wil en kan bieden. Een kleine, niet tijdig gesignaleerde afwijking van die overeenkomst op de werkvloer kan al fataal zijn, en het is nog maar de vraag hoe gemakkelijk de alsdan bij de opdrachtgever te incasseren premies op de opdrachtnemer te verhalen zullen zijn. Er is daarenboven zeer beperkt zicht op de wijze van handhaving door de Belastingdienst, en waar dat zicht bestaat, stemt het niet vrolijk. Ik neem maar weer een voorbeeld van de staatssecretaris zelf: als de opdrachtnemer even een instrument benut van de werkgever als hij zijn eigen instrument thuis vergeten is, dan kan dat door de vingers worden gezien “mits (ik citeer) de opdrachtgever of opdrachtnemer kan aantonen dat er sprake is van een incident”. Hier komt een Orwelliaans perspectief in beeld waar de vergeetachtige opdrachtnemer zich niet op zal verheugen.
Die onzekerheid wordt onderstreept door de modelovereenkomsten zelf die inmiddels beschikbaar zijn. De generieke overeenkomsten willen voorzien in een brede reeks van situaties, maar daardoor kan het bijna niet anders dan dat zij op onderdelen te kort schieten in een nauwkeurige weergave van de werkelijkheid, met alle mogelijk fatale gevolgen vandien. De contracten staan eenvoudigweg vol met open normen en vage bepalingen die de Belastingdienst gemakkelijk achteraf in strijd kan achten met die realiteit.
Ik illustreer dat maar weer aan een voorbeeld waar de staatssecretaris zelf mee komt: de modelovereenkomst die tijdelijke vervanging door een zelfstandige mogelijk zou moeten maken, kan heel goed dienen als de te vervangen persoon een zelfstandige praktijkhouder is, maar niet als het gaat om tijdelijke vervanging van een reguliere werknemer met speciale deskundigheden - en zo wordt een bloeiende praktijk bedreigd. Er is over deze generieke overeenkomsten nog veel meer te zeggen: zo lijkt de modelovereenkomst ‘Geen werkgeversgezag’ sterk op contractteksten die in de jaren negentig massaal werden aangereikt door adviseurs in pogingen om aan te sluiten bij de wettelijke overeenkomst van opdracht, maar die desalniettemin destijds in de praktijk leidden tot massale naheffingen door de Belastingdienst. Waar ontleent de staatssecretaris toch het vertrouwen aan dat het nu ineens zo wel kunnen? Ook professor Westerveld, mijn Amsterdamse collega, heeft gewezen op de onvolkomenheden van de voorliggende generieke contracten die soms de opdrachtnemer onredelijk opzadelen met allerlei risico’s, en dan weer zo dicht lijken te staan bij reguliere arbeidsovereenkomsten dat het maar de vraag is of de rechter hen uiteindelijk ook niet als zodanig zal gaan betitelen, zodat de opdrachtnemers vervolgens alle lusten van het werknemerschap kunnen afdwingen zonder voor de lasten op te draaien en op grond van Europese jurisprudentie zelfs onder de cao gebracht kunnen worden. Er dreigt hier tussen het fiscale en het arbeidsrechtelijke een onmogelijke juridische spagaat. Zo bijvoorbeeld de modelovereenkomst voor de zorg die na lang sollen nu weer gestrand lijkt te zijn op strijdigheid met de Wet Kwaliteit, Klachten en Geschillen Zorg. Het is een bijna potsierlijke vertoning.
Natuurlijk, er kan hier en daar wat verbeterd worden, en er kan verder gewerkt worden aan de specifieke modelovereenkomsten, waarvan er inmiddels honderden in behandeling zijn. Het zullen er misschien wel duizenden worden, elk waarvan alleen maar enige zekerheid biedt bij honderd procent strikte naleving. Het is een perspectief dat schrijnend afwijkt van de ordelijkheid waar de Tweede Kamer aan heeft willen meewerken; de D van DBA, de D van deregulering, heeft zijn glans al geheel verloren. Maar de onzekerheid zal niet verdwijnen, want die is nu juist een inherent en onlosmakelijk onderdeel van deze materie. Niet alleen baseert de Belastingdienst haar uiteindelijke oordeel (waar anders dan onder de VAR het feitelijk ondernemerschap van de opdrachtnemer nauwelijks een rol gaat spelen) op wat er in de werkelijkheid gaande is, de burgerlijke rechter aan wie het eindoordeel is doet dat ook - en hij doet dat in onafhankelijkheid en vaak met verrassende uitkomsten (en laat daarbij overigens het ondernemerschap juist zwaar wegen!) De grens tussen de reguliere arbeidsovereenkomst en de overeenkomst van opdracht met de daarbij behorende instructiebevoegdheden is en blijft in de werkelijkheid gewoon flinterdun; zo dus ook de grens tussen werknemer en zelfstandige; dat is de kern van het probleem. De Wet Uitbreiding Rechtsgevolgen VAR kwam er niet voor niks! Wat heerste vóór de VAR, wat de aanleiding was tot de VAR, dreigt nu weer in volle kracht terug te keren: onzekerheid, onzekerheid, onvermijdelijke onzekerheid.
Het is die grotendeels onvermijdelijke onzekerheid die zijn ongelukkige doorwerking gaat krijgen op de post-VAR arbeidsmarkt. Ongelukkig, want niets wijst erop dat minister Asscher goed bediend zal gaan worden in zijn tot dusver betrekkelijk vergeefse strijd tegen wat “doorgeschoten flexibilisering” wordt genoemd. Niets, maar dan ook niets wijst erop dat de DBA aanpak zal leiden tot nieuwe vaste banen. En alles, maar dan ook alles wijst erop dat deze aanpak alleen zal leiden tot verlies van kwantiteit en kwaliteit van werkgelegenheid voor zelfstandigen. Kwantiteit, wanneer opdrachtgevers deze nieuwe onzekerheid combineren met alle voor hen al bestaande onzekerheden en toch maar afzien van een project of toch maar terugvallen op een onbetaalde vrijwilliger. Kwaliteit, wanneer opdrachtgevers hun risico’s doorschuiven naar intermediairen, die gehonoreerd worden ten koste van de toch al vaak magere inkomsten van de ZZPer, of wanneer opdrachtgevers overstappen naar andere en bepaald niet verkieslijker vormen van flexibiliteit, zoals één-uren contracten. Eerder sprak al over de al even treurig stemmende effecten aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Wie nog mocht twijfelen aan al deze laatste neveneffecten, is onlangs door het Financieel Dagblad wel uit deze droom geholpen. Anders dan de staatssecretaris suggereert is daarvoor ook in het door hem geciteerde SEOR onderzoek, hoe achterhaald ook, wel degelijk bewijsmateriaal te vinden. Is hij dan echt blind voor deze effecten? Ik zal toch niet de enige zijn die daarover recentelijk de nodige post van bezorgde ZZPers en opdrachtgevers mocht ontvangen.
Voorzitter,
Het is die inherente onzekerheid die ons confronteert met wat onze echte opgave is: een fundamentele herbezinning op de inrichting van onze arbeidsmarkt. De positie van de zelfstandige is inmiddels krankzinnig ingewikkeld geworden. Het perspectief op zijn positie varieert al naar gelang het vertrekpunt wordt gekozen in het fiscale recht, in het arbeidsrecht, in het Burgerlijk Wetboek of in het mededingingsrecht. Onze wet- en regelgeving weerspiegelt de arbeidsmarkt die was, niet de arbeidsmarkt die is, laat staan de arbeidsmarkt die wordt - hoe kan de staatssecretaris het daarmee oneens zijn? De opgave tot herbezinning is een kerntaak voor de wetgever die al te lang is blijven liggen. Deze Kamer heeft dat onderkend in de brede steun voor de motie-De Graaf, waarin het kabinet gevraagd werd om een reactie op het IBO ZZP die uit zou stijgen boven de gemakzuchtige oproep tot een breed maatschappelijk debat, de ultieme prullenmand van de politiek. Het kabinet heeft eerst nogal schaamteloos gepretendeerd die vraag niet goed begrepen te hebben en hem vervolgens ondanks tussentijds aandringen nog steeds niet willen beantwoorden. Datzelfde kabinet zet deze Kamer nu onder tijdsdruk om met spoed te reageren op een voorstel dat op zijn best sluitstuk van de complete redenering had moeten zijn en zeker geen rammelend voorschot. De nieuwe arbeidsmarkt zal om nieuwe vormen van handhaving vragen, dat is het enige wat wij kunnen voorspellen. Op zijn minst zou deze Kamer daarom moeten besluiten dit plan van staatssecretaris Wiebes aan te houden totdat het kabinet zijn echte huiswerk heeft gedaan.
Maar als het oordeel toch nu al geveld moet worden, voorzitter, dan zal het u inmiddels duidelijk zijn dat mijn fractie zeer grote twijfels koestert. Twijfel over de vraag of hier een serieus probleem effectief wordt aangepakt, twijfel die al begint bij de vraag of er uberhaupt wel sprake is van een serieus probleem en twijfel of dat, als het al bestaat, ook niet net zo goed of beter in het huidige stelsel aangepakt zou kunnen worden. Twijfel over de nu al zichtbare onzekerheidseffecten bij opdrachtgevers waardoor ZZPers bedreigd worden in de kern van hun economisch bestaan. Twijfel over de dreigende verharding aan de onderkant van de arbeidsmarkt. En twijfel over de vraag of alle tijd, energie en creativiteit die al in dit plan geinvesteerd zijn en er nog in geinvesteerd moeten gaan worden, niet veel beter besteed zouden kunnen worden aan een van de grote opgaven voor de Nederlandse politiek: de hervorming van onze arbeidsmarkt. We hebben in de tussentijd al tien jaar overleefd met de VAR, het land is er niet aan ten onder gegaan, we redden dat nog wel even. Het zal toch niet zo zijn dat de Belastingdienst de VAR software al heeft uitgeschakeld voordat de Eerste Kamer een besluit heeft genomen?
Wie wordt er eigenlijk beter van het voorliggende voorstel? Niemand, vrees ik. Niet de tegenstanders van de doorgeschoten flexibilisering, de vakbeweging bijvoorbeeld die hoopt nu collectieve afspraken voor ZZP tarieven te kunnen maken, daarin door de ACM en door de Europese rechter teleurgesteld gaat worden en aan de onderkant van de arbeidsmarkt, waar echt wel iets te verbeteren valt, de verdringing eerder zal zien toenemen dan afnemen. Niet de bonafide opdrachtgevers, die aankijken tegen verhoogde risico’s en toegenomen lasten - hoezo deregulering? Hoogstens, als enige, de Belastingdienst die het met zestig omgeschoolde collega’s misschien een beetje gemakkelijker krijgt. Is dat nu onze kernopdracht?
Voorzitter,
Onze kernopdracht is natuurlijk de finale beoordeling van een wetsvoorstel en zijn effecten. Wie daar in ieder geval zeker niet beter van lijken te worden zijn de grote aantallen bonafide ZZPers, de ondernemende zelfstandigen, op al die sleutelposities in een economie als de onze die vraagt om passende flexibiliteit. Zij zien zich geconfronteerd met een grote kans op een grote verslechtering van hun toch al kwetsbare economische positie. Zij zouden de enige slachtoffers zijn van alle onzekerheid die dit plan dreigt aan te richten. Zij zouden hun kansen op fatsoenlijk werk terug zien lopen. En juist zij hebben dat niet verdiend. Dat vooruitzicht is voor D66 moeilijk te verteren.
Voorzitter,
Ik zie zoals altijd met oprechte belangstelling uit naar de reactie van de staatssecretaris, ook nog op een enkele resterende technische vraag zoals discrepanties post-VAR tussen loonheffingsregeling en BTW. Maar mijn kernvraag is of hij de door de D66 fractie vastgestelde risico’s van zijn voorstel herkent en erkent. Eenieder die dat doet, zal onze grote twijfels stellig begrijpen.