Verkenner, informateur en formateur

Bron: Tweede Kamer

Tijdens een kabinetsformatie¹ zijn drie belangrijke functies te onderscheiden. De eerste functie is weggelegd voor de verkenner, die de verschillende coalitiemogelijkheden onderzoekt. Daarna wordt een informateur aangewezen die de onderhandelingen van een specifieke coalitie begeleidt.

Mochten de onderhandelingen succesvol zijn en leiden tot een regeerakkoord, dan is de formateur als laatste aan zet voor de portefeuilleverdeling en personele invulling, oftewel de verdeling van de kabinetsposities.

De Tweede Kamer heeft in oktober 2023 naar aanleiding van de evaluatie van de formatie 2021-2022 uitgesproken dat de verkenning aan een 'persoon met enige afstand tot de dagelijkse politiek' moet worden opgedragen. Een rol voor de Koning werd afgewezen.

Sinds 2012 ligt het initiatief van de kabinetsformatie niet meer bij de Koning(in) maar bij de Tweede Kamer. Hierdoor kwam een einde aan de praktijk dat het staatshoofd een kabinetsformateur of –informateur aanwees. In plaats daarvan mag de Tweede Kamer hen nu benoemen. De allereerste verkennende ronde, die het staatshoofd hield door haar vaste adviseurs en de fractievoorzitters te ontvangen, is door de werkzaamheden van een verkenner overgenomen.

Naast de benoemingsprocedure is er ook iets veranderd in het afleggen van verantwoording. De functionarissen rapporteren tegenwoordig niet meer aan het staatshoofd maar aan de Tweede Kamer. Deze aanpassingen hebben als doel de kabinetsformatie transparanter en democratischer te maken.

In het Reglement van Orde van de Tweede Kamer² is een bepaling toegevoegd over de nieuwe stijl van formeren waaruit blijkt dat de Tweede Kamer - en niet het staatshoofd - het voortouw neemt. In de Grondwet staan geen regels over de procedure voor de kabinetsformatie. Dit betekent dat de procedure voornamelijk is gebaseerd op ongeschreven staatsrecht en gewoontes. De precieze invulling van het takenpakket van de verkenner, informateur en formateur kan daarom van formatie tot formatie verschillen.

Mocht er na een val van een kabinet of na een Tweede Kamerverkiezing behoefte zijn aan een verkennende fase voordat coalitieonderhandelingen van start kunnen gaan, dan kan de Tweede Kamervoorzitter³ eerst een verkenner aanwijzen. De Kamervoorzitter nodigt hiertoe alle fractievoorzitters⁴ uit. Zij kunnen dan laten weten wie zij het liefst als verkenner zouden zien. De Tweede Kamer sprak in oktober 2023 uit dat de verkenner één persoon moet zijn, die buiten de dagelijkse politiek staat.

Na zijn of haar benoeming heeft de verkenner de taak om de verschillende coalitiemogelijkheden⁵ te onderzoeken. Dit doet de verkenner door bij alle fractievoorzitters te peilen hoe zij de formatie voor zich zien. Op basis daarvan maakt de verkenner een afweging welke coalitie de meeste kans van slagen heeft. Hiervan brengt de verkenner verslag uit bij de Tweede Kamer, met de aanbeveling voor een volgende stap.

Na aantreden van de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling vindt een plenair debat plaats over de verkiezingsuitslag en het verslag van de verkenner. Die kan daarin om nadere informatie worden gevraagd.

De informateur wordt aangewezen door de Tweede Kamer. De Tweede Kamer geeft de informateur altijd een afgebakende opdracht mee. Dit kan een brede opdracht of een beperkte opdracht zijn. Dat is afhankelijk van de (verwachte) complexiteit van de onderhandelingen. Het kan voorkomen dat de Kamer voor een nieuwe opdracht een andere informateur aanwijst. Dit betekent dat uiteindelijk meerdere informateurs bij de totstandkoming van een kabinet betrokken kunnen zijn geweest.

Op basis van de bevindingen van de verkenner is het de taak van de informateur een specifieke coalitie te onderzoeken. De informateur begeleidt daartoe de onderhandelingen tussen de betrokken fracties. Indien de onderhandelingen stranden kan de Tweede Kamer dezelfde informateur of een andere informateur opdracht geven om een andere coalitie te onderzoeken. De Kamer kan een informateur uitnodigen om inlichtingen te geven over zijn/haar werkzaamheden.

Als de onderhandelingen succesvol zijn, zal dit uiteindelijk leiden tot een regeerakkoord⁶. De betrokken informateur speelt een begeleidende rol in de onderhandelingen over de inhoud van het beleid. Een informateur kan via zijn of haar opdracht dus zowel de coalitievorming als de programmavorming sturen.

Na het opstellen van een regeerakkoord staat de vraag centraal welke partij een minister of staatssecretaris levert en voor welke portefeuille. Als de partijen het niet eens worden kan een kabinetsformatie in dit stadium nog mislukken. Onlosmakelijk verbonden daaraan is de personele invulling, oftewel het zoeken naar geschikte kandidaat-bewindslieden. De deelnemende partijen dragen de kandidaten voor.

Zodra het regeerakkoord rond is, neemt de formateur het stokje over. Nagenoeg altijd is het de beoogde minister-president⁷ die de taak van formateur voor zijn of haar rekening neemt. In de praktijk leidt dat er bijna altijd toe dat de grootste coalitiepartij in de Tweede Kamer de formateur levert.

De formateur vraagt de door de partijen voorgedragen personen formeel of zij willen toetreden tot het nieuwe kabinet. Tevens komen vragen aan de orde over eventuele belangen, die moeten worden opgegeven en andere zaken die mogelijk tot problemen kunnen leiden. Voor dat de kandidaten langskomen, vindt overigens al een veiligheidsonderzoek plaats door de AIVD en onderzoek naar fiscale zaken door de FIOD.

De nieuwe ministers komen vóór de beëdigingsplechtigheid bijeen in het zogenoemde constituerende beraad. Ook dat heeft vooral een formeel karakter, al kunnen er bijvoorbeeld afspraken worden gemaakt over taakverdeling. Alleen de nieuwbenoemde ministers worden door de Koning beëdigd, net als daarna alle staatssecretarissen.

Hierna leest de (nieuwe) minister-president de regeringsverklaring⁸ voor in de Tweede Kamer, waarbij ook de formatie wordt meegenomen. Daarmee is de kabinetsformatie afgerond.

In 2012 en 2017 waren Henk Kamp⁹ en Edith Schippers¹⁰ verkenner. Beiden werden aansluitend tot informateur benoemd. Kamp was dit samen met Wouter Bos¹¹. Schippers heeft als informateur een mogelijke coalitie met VVD, CDA, D66 en GroenLinks onderzocht. Toen dit strandde is zij opnieuw als informateur aangewezen, maar twee weken later werd zij opgevolgd door Herman Tjeenk Willink¹². Informateur Gerrit Zalm¹³ sloot uiteindelijk na een lange formatie de coalitieonderhandelingen af. Mark Rutte¹⁴ was zowel in 2012 als in 2017 formateur.

Na de verkiezingen van 2021 waren aanvankelijk Annemarie Jorritsma¹⁵ en Kajsa Ollongren¹⁶ benoemd tot verkenners, maar na gelekte documenten werden zij al snel vervangen door Tamara van Ark¹⁷ en Wouter Koolmees¹⁸. Vervolgens is Herman Tjeenk Willink¹² benoemd tot informateur die op zijn beurt weer opgevolgd werd door Mariëtte Hamer¹⁹. Johan Remkes²⁰ was de volgende in lijn en na het voltooien van zijn eindverslag werd hij opnieuw aangesteld als informateur. Ditmaal kreeg hij gezelschap van Wouter Koolmees. Na hun eindverslag werd Mark Rutte¹⁴ formateur.

Neem contact op met de redactie van PDC voor een volledig overzicht.

Meer over

Literatuursuggesties

• 1. 

  Na elke Tweede Kamerverkiezing, of soms na de val van een kabinet, begint het proces van de formatie van een nieuw kabinet. Doel van de kabinetsformatie is een kabinet te vormen dat enerzijds kan rekenen op steun van de meerderheid van de Tweede Kamer en anderzijds tot een gezamenlijk beleid kan komen. De Grondwet is vrij bescheiden wat betreft de kabinetsformatie. Slechts de artikelen 43 en 48 van de Grondwet spreken over de vorming van een kabinet: ministers en staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit benoemd.
   
• 2. 

  Het Reglement van Orde bevat regels over de gang van zaken in de Tweede Kamer. Wie mag wanneer spreken, hoe komt een besluit tot stand, wat zijn de taken van commissies, welke bevoegdheden heeft de voorzitter, aan welke regels moeten bezoekers zich houden: het is allemaal in dit reglement vastgelegd.
   
• 3. 

  De voorzitter leidt de vergadering van de Tweede Kamer. In het Reglement van Orde staat welke bevoegdheden van toepassing zijn. Daarnaast vertegenwoordigt de voorzitter de Kamer naar buiten toe, bijvoorbeeld in contacten met buitenlandse parlementen. De voorzitter heeft een coördinerende rol tijdens de eerste fase van de kabinetsformatie.
   
• 4. 

  Een fractievoorzitter is de leider van zijn fractie, een groep Kamerleden van dezelfde partij. Hij of zij voert het woord bij belangrijke debatten, zoals over de regeringsverklaring en bij de algemene beschouwingen over de rijksbegroting.
   
• 5. 

  We spreken van een coalitie als twee of meer partijen in de Tweede Kamer het kabinet steunen. Dat is nodig omdat het kabinet het vertrouwen van de Tweede Kamer moet hebben om goed te kunnen functioneren. Dat noemt men het parlementair stelsel. De bewindslieden in een kabinet zijn afkomstig uit de partijen die de coalitie vormen. In Nederland worden meestal coalities gevormd met een ruime meerderheid in de Tweede Kamer.
   
• 6. 

  Regeringsprogramma's en regeerakkoorden hebben gemeen dat schriftelijk het voorgenomen beleid van een toekomstig kabinet wordt vastgelegd. Een regeringsprogramma kan ter goedkeuring voorgelegd worden aan de coalitiefracties, maar dit is niet strikt noodzakelijk.
   
• 7. 

  De minister-president, ook wel premier genoemd, is voorzitter van de ministerraad. In die functie coördineert de premier het regeringsbeleid. De minister-president is ook de minister van Algemene Zaken. De huidige minister-president is Dick Schoof.
   
• 8. 

  Nadat het regeerakkoord is gesloten en de nieuwe bewindslieden zijn aangetreden, legt de minister-president in de Tweede Kamer de regeringsverklaring af. Als regel gebeurt dat een dag of tien na beëindiging van de kabinetsformatie.
   
• 9. 

  Henk Kamp (1952) was van 24 september 2021 t/m tot 10 januari 2022 minister van Defensie in het (demissionaire) kabinet-Rutte III. Eerder was hij in het kabinet-Balkenende I minister van Volkshuisvesting en nam later in dat kabinet ook Defensie op zich; een ministerschap dat hij ook bekleedde in Balkenende II. Had toen intensieve bemoeienis met de missies in Irak en Uruzgan. Na twee jaar Kamerlid en een functie op de Antillen keerde hij in 2010 terug als minister van Sociale Zaken in het kabinet-Rutte I. Wegbereider van het kabinet-Rutte II en daarin minister van Economische Zaken. De heer Kamp begon zijn loopbaan als fiscaal rechercheur en wethouder van Borculo en werd in 1994 Tweede Kamerlid voor de VVD. Sinds 1 januari 2018 was hij voorzitter van branchevereniging ActiZ (zorg).
   
• 10. 

  Edith Schippers (1964) was van 13 juni 2023 tot 14 januari 2025 voorzitter van de VVD-fractie in de Eerste Kamer. Zij was minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in het kabinet-Rutte I en kabinet-Rutte II en daarvoor van 2003 tot 2010 Tweede Kamerlid voor de VVD. Als Kamerlid hield zij zich bezig met zorg. In 2006 werd zij vicefractievoorzitter. Mevrouw Schippers was voor zij in de politiek ging onder meer werkzaam bij VNO-NCW. Na haar ministerschap werd zij voorzitter van de raden van bestuur van DSM Nederland en DSM Europa. Dat bleef zij tot mei 2023. Nu is zij lid van de Raad van Bestuur van de Mosadex Groep.
   
• 11. 

  Uit het bedrijfsleven afkomstige partijleider van de PvdA in de jaren 2002-2010. Werkte na zijn studie economie en politicologie ruim negen jaar in binnen- en buitenland voor Shell. Werd daarna Tweede Kamerlid en spoedig staatssecretaris van Financiën. In 2002 de eerste direct gekozen lijsttrekker van de PvdA. Leidde in 2003 zijn partij naar electoraal herstel, maar zag onderhandelingen met het CDA mislukken. Na vier jaar oppositie in 2007 vicepremier en minister van Financiën. Oogstte waardering voor de wijze waarop hij de gevolgen van de internationale financiële crisis aanpakte. Niet lang na de breuk in het kabinet-Balkenende IV koos hij voor zijn jonge gezin en verliet hij de politiek. Goed debater, die echter soms aarzelde over de koers van zijn partij. Tegenstanders betichtten hem daarom wel van 'draaien'. Was bestuursvoorzitter van VU Medisch Centrum en is nu voorzitter van het bestuur van Menzis.
   
• 12. 

  Politicus van PvdA-huize met veel gezag als topadviseur en kritisch beschouwer van politiek en bestuur. Topambtenaar ministerie van Algemene Zaken, die optrad als secretaris van achtereenvolgende kabinetsformateurs en jarenlang adviseur was van de minister-president. Regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst. Hoogleraar bestuurswetenschappen. Als PvdA'er lid en voorzitter van de Eerste Kamer. Bepleitte een actievere rol voor de Eerste Kamer bij de bewaking van de kwaliteit van de wetgeving, ook Europees. Bijna vijftien jaar vicepresident Raad van State en in die positie de voornaamste adviseur van de koningin bij kabinetsformaties en zelf informateur in 1994, 1999, 2010, 2017 en opnieuw in 2021. Is sinds 2012 minister van staat.
   
• 13. 

  Met twaalf jaar de langstzittende minister van Financiën. Kwam uit een eenvoudig milieu (zijn vader was kolenboer); hardwerkend en wars van dikdoenerij. Doorliep na een studie economie een ambtelijke loopbaan en werd gezaghebbend directeur van het Planbureau. Als minister in het paarse kabinet ontwikkelde hij een nieuwe begrotingsnorm die uitging van een strikte scheiding van overheidsinkomsten en -uitgaven. Was verantwoordelijk voor een omvangrijke herziening van het belastingstelsel en de invoering van de euro. Bepleitte strakke naleving van de begrotingsregels in de EU. Na de verkiezingen van 2002 fractievoorzitter en politiek leider van de VVD. Keerde echter na anderhalf jaar terug naar het ministerschap dat hem beter lag. Lag goed in het parlement zowel door zijn deskundigheid als joviale optreden. Na zijn ministerschap acht jaar voorzitter van de Raad van Bestuur van ABN AMRO.
   
• 14. 

  Mark Rutte (1967) is sinds 1 oktober 2024 secretaris-generaal van de NAVO. Hij was van 14 oktober 2010 tot 2 juli 2024 minister-president en minister van Algemene Zaken. Sinds 2006 was hij politiek leider van de VVD. In 2006-2010 was de heer Rutte fractievoorzitter van de VVD in de Tweede Kamer. Hij was van 17 juni 2004 tot 28 juni 2006 staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap belast met wetenschapsbeleid, beroepsonderwijs en studiefinanciering. Daarvoor was hij bijna twee jaar staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid belast met onder andere volksverzekeringen, bijstand en arbeidsomstandigheden. De heer Rutte was eerder voorzitter van de JOVD en manager bij een werkmaatschappij van Unilever.
   
• 15. 

  Annemarie Jorritsma (1950) was van 9 juni 2015 tot 13 juni 2023 Eerste Kamerlid voor de VVD en sinds 24 november 2015 fractievoorzitter. In 1982 begon haar Haagse politieke loopbaan als Tweede Kamerlid, nadat zij eerder raadslid in Bolsward was. In het kabinet-Kok I was mevrouw Jorritsma minister van Verkeer en Waterstaat en in het kabinet-Kok II minister van Economische Zaken en vicepremier. Nadat zij in 2002 de verkiezing tot Kamervoorzitter had verloren, verliet zij de Tweede Kamer. Na waarnemend burgemeester van Delfzijl te zijn geweest, was mevrouw Jorritsma in 2003-2015 burgemeester van Almere. Tevens was zij zeven jaar voorzitter van de VNG.
   
• 16. 

  Kajsa Ollongren (1967) was van 10 januari 2022 tot 2 juli 2024 minister van Defensie in het kabinet-Rutte IV. Daarvoor was zij minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het kabinet-Rutte III. In dat kabinet was zij namens D66 tevens viceminister-president. Mevrouw Ollongren was van 18 juni 2014 tot 26 oktober 2017 wethouder van Amsterdam en in september 2017 werd zij daar waarnemend burgemeester. In 2011-2014 was zij secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken. Eerder was zij plaatsvervangend secretaris-generaal op dat ministerie en daarvoor onder meer plaatsvervangend directeur-generaal economische politiek en directeur integratie en strategie op het ministerie van Economische Zaken.
   
• 17. 

  Tamara van Ark (1974) was van 9 juli 2020 tot en met 3 september 2021 minister voor Medische zorg in het kabinet-Rutte III. Daarvoor was zij vanaf 27 oktober 2017 staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Mevrouw Van Ark was van 27 juni 2010 tot 26 oktober 2017 en van 31 maart tot 3 september 2021 Tweede Kamerlid voor de VVD. In haar eerste Kamerperiode was zij onder meer woordvoerster langdurige zorg, thuiszorg, emancipatie en homo-emancipatiebeleid. Mevrouw Van Ark was wethouder van de in 2010 gevormde gemeente Zuidplas en zij was dat eerder in Nieuwerkerk aan den IJssel. Daarvoor werkte zij als teamchef van de Dienst sociale zaken in Rotterdam-Feijenoord.
   
• 18. 

  Wouter Koolmees (1977) was van 26 oktober 2017 tot 10 januari 2022 minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het kabinet-Rutte III. Van 1 november 2019 tot 14 mei 2020 was hij tevens (tweede) viceminister-president. Van 17 juni 2010 tot 26 oktober 2017 was de heer Koolmees Tweede Kamerlid voor D66. Hij was toen financieel woordvoerder en vicefractievoorzitter. Na zijn studie werd de heer Koolmees economisch onderzoeker en daarna ambtenaar op het ministerie van Financiën en laatstelijk hoofd begrotingsbeleid bij het directoraat-generaal van de Rijksbegroting. Sinds 1 november 2022 is het president-directeur van de Nederlandse Spoorwegen.
   
• 19. 

  Uit het onderwijs afkomstige sociaaldemocrate, die ruim drie jaar (2008-2011) de PvdA-Tweede Kamerfractie leidde. Na lerares en directeur volwasseneneducatie te zijn geweest, onder meer hoofd van de afdeling strategisch beleid en beleidsverkenningen bij de directie Hoger Beroeps Onderwijs van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Werd in 1998 één van de onderwijswoordvoerders van de PvdA-fractie en gaf de aanzet tot het parlementaire onderzoek naar onderwijsvernieuwingen. Later hield zij zich bezig met arbeidsmarkt en ontslagbescherming. Was verder anderhalf jaar waarnemend partijvoorzitter en enige tijd fractiesecretaris. Was lid van het Kamerpresidium. Door haar dossierkennis sterk in onderhandelingen en debatten, maar geen bevlogen spreker. Was acht jaar (2014-2022) voorzitter van de Sociaal-Economische Raad. Is nu regeringscommissaris aanpak seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld.
   
• 20. 

  Johan Remkes (1951) begon zijn politieke loopbaan als voorzitter van de JOVD en werd later lid van Gedeputeerde Staten van Groningen. In de perioden oktober 1993-augustus 1998 en november 2006-juni 2010 was hij Tweede Kamerlid voor de VVD. Hij hield zich als Kamerlid onder meer bezig met economische zaken, binnenlandse zaken, belastingen en mediabeleid. In het tweede kabinet-Kok was hij staatssecretaris van Volkshuisvesting. Van 22 juli 2002 tot 22 februari 2007 was hij minister van Binnenlandse Zaken. In het kabinet-Balkenende I (2002-2003) was hij tevens vicepremier. In de periode 2019-2020 was hij waarnemend burgemeester van 's-Gravenhage en daarvoor van 1 juli 2010 tot 1 januari 2019 Commissaris van de Koning(in) in Noord-Holland. In 2017-2018 was hij voorzitter van de Staatscommissie parlementair stelsel. Van 19 april tot 1 december 2021 was de heer Remkes waarnemend commissaris van de Koning in Limburg.
   
• 21. 

  In 2012 heeft de Tweede Kamer door een wijziging in haar Reglement van Orde het gehele verloop van de kabinetsformatie naar zich toegetrokken. Zo roept de Voorzitter na de verkiezingen de nieuwe fractievoorzitters bijeen om een verkenner aan te wijzen. Daarna besluit de Tweede Kamer na debatten over het verdere verloop en de aanwijzing van (in)formateurs.
   
• 22. 

  Sinds 1951 wordt meestal een informateur benoemd bij de aanvang van een kabinetsformatie. De informateur onderzoekt de mogelijkheden om een formatie te vormen. Benoeming van een informateur gebeurt ook vaak als er een tussentijdse crisis is ontstaan.
   
• 23. 

  Met enige regelmaat laait de discussie op of de minister-president of formateur (die een kabinet samenstelt) niet 'gekozen' zou moeten worden. Dat zou de kiezer meer invloed geven op het formatieproces.