De burger centraal? Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018. Hoofdbevindingen en aanbevelingen (bijlage bij 32734,nr.36) - Main contents

| IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 |

De burger centraal?

Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Hoofdbevindingen en aanbevelingen

Over deze evaluatie

Het ministerie van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de consulair Nu de veranderingen voor een groot deel zijn geïmplementeerd, is het tijd om de maatschappelijke dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland en voor de balans op te maken. Hoe is het beleid in de jaren 2011-2018 uitgevoerd en zijn de visumverlening aan vreemdelingen die naar Nederland willen komen. Deze beleidsveranderingen op een goede manier gerealiseerd? Wat hebben de veranderingen terreinen zijn in de periode 2011-2018 volop in beweging geweest. Groeiende globalisering, betekend voor de burger? Deze vragen staan centraal in de IOB-evaluatie van de voortschrijdende technologische ontwikkelingen, een toenemend complexe internationale consulaire dienstverlening. context en bezuinigingen op het ministerie zetten druk op de consulaire dienstverlening wereldwijd. Tegelijkertijd beoogde het ministerie de consulaire dienst verlening efficiënter, Dit document voorziet in de belangrijkste hoofdbevindingen en aanbevelingen, die effectiever en moderner te maken. Bij de veranderingen moest de burger – de Nederlander voortkomen uit het onderzoek. Wil je meer lezen, pak dan het IOB-evaluatierapport: in het buitenland én de visumaanvrager die naar Nederland wilde komen – centraal staan. De burger centraal? Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018.

| 02 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 | Hoofdbevindingen en aanbevelingen

Hoofdbevindingen en aanbevelingen

Consulaire dienstverlening was in de periode 2011-2018 volop in beweging. Te midden van groeiende globalisering, voortschrijdende

technologische ontwikkelingen, een toenemend complexe internationale context, inkrimping van het ambassadenetwerk én een

bezuinigingsopdracht van tien miljoen euro op de consulaire dienstverlening, moest het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) zorg blijven

dragen voor een solide consulaire inzet. De verantwoordelijke Directie Consulaire Zaken en Visumbeleid (DCV) nam deze ontwikkelingen te baat

om de consulaire dienstverlening efficiënter, effectiever en moderner te maken en keuzes te maken in wat wel en wat niet meer te doen.

De burger moest centraal staan en zou zoveel mogelijk gediend worden door uitbesteding en digitalisering. Op bepaalde terreinen zou echter

versobering van de dienstverlening plaatsvinden. Deze veranderingen hebben gevolgen gehad voor zowel de consulair-maatschappelijke

dienstverlening (aan Nederlanders in het buitenland) als de visumverlening (voor buitenlanders die naar Nederland willen komen).

Nu ze voor een groot deel zijn geïmplementeerd, is het tijd om de balans op te maken. visie uit in projecten op elk van de consulaire dienstverleningsterreinen en voerde deze Hoe is het beleid de afgelopen jaren uitgevoerd en zijn de veranderingen op een goede grotendeels conform de planning uit. Tegelijkertijd realiseerde ze de opgelegde manier gerealiseerd? In deze evaluatie bekijkt IOB het beleid en de uitvoering op de bezuinigingen. volgende terreinen: algemene consulaire bijstand, gedetineerdenbegeleiding, reisadviezen, crisisvoorbereiding, reisdocumenten en visumverlening. De bevindingen op Van ambitie, daadkracht en modernisering was bijvoorbeeld sprake ten aanzien van de deze deelterreinen zijn op drie eerdere momenten met DCV gedeeld. De aandachtspunten consulaire informatie- en communicatiestrategie. DCV introduceerde het 24/7 BZ Contact die daarbij naar voren kwamen, heeft DCV grotendeels verwerkt in de beleidsbrief De Staat Center, sinds 2016 het wereldwijde contactpunt voor burgers met vragen over de van het Consulaire , die de minister van BZ in december 2018 naar de Tweede Kamer heeft consulaire dienstverlening. Ook speelde DCV een grote rol bij de invulling van de online gestuurd. informatievoorziening, waarbij 240 ambassadewebsites in 2016 overgingen naar

nederlandwereldwijd.nl en netherlandsandyou.nl . Verder kwam er een online afsprakensysteem De voorliggende hoofdbevindingen richten zich op de overkoepelende conclusies en voor diverse consulaire diensten, zoals paspoort- en visumaanvragen, en werd lessen die uit de onderliggende onderzoeken te trekken zijn. Meer specifieke bevindingen elektronisch betalen voor consulaire producten mogelijk. Ten slotte ontwikkelde DCV een op bovengenoemde deelterreinen worden in de desbetreffende hoofdstukken Reisapp voor de reisadviezen van BZ, de Informatieservice voor o.a. Nederlanders in het gepresenteerd. buitenland en een paspoorttool voor aanvragers van reisdocumenten. Al deze projecten

passen bij een tijd van voortgaande digitalisering en van organisaties die hun

Ambitie en daadkracht Sinds 2011 heeft BZ – met name DCV – zich als een ambitieuze en dienstverlening op meerdere manieren aanbieden. In De Staat van het Consulaire staat deze daadkrachtige organisatie laten zien. Het had een duidelijke langetermijnvisie: de doorontwikkeling van de dienstverleningsstrategie onverminderd hoog op de consulaire dienstverlening moderner, effectiever en efficiënter maken. DCV werkte deze beleidsagenda.

| 03 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 | Hoofdbevindingen en aanbevelingen

Ook de reorganisatie op het vlak van visa getuigt van ambitie, daadkracht en vaak niet meer bij een ambassade terecht en vonden zij minder en soms onjuiste informatie modernisering. Er was in toenemende mate sprake van uitbesteding van de op de website van de ambassade. Op ambassades steeg de werkdruk, waardoor dienstverlening aan commerciële dienstverleners, waardoor visumaanvragers op meer medewerkers het gevoel hadden dat zij minder goede dienstverlening konden bieden. locaties terecht konden. Ook wordt het overgrote deel van de beslissingen op visumaanvragen sinds 2014 niet meer genomen op de ambassades, maar door regionale In een eerdere fase van het onderzoek heeft IOB aanbevolen de term ‘excellente serviceorganisaties op zeven plekken in de wereld. Terwijl regionalisering (en vanaf 2018 dienstverlening’ niet meer te gebruiken, en in plaats daarvan een doelstelling te gefaseerde centralisering) van het visum-beslisproces vooral de inrichting van de formuleren die recht doet aan wat burgers van de consulaire dienstverlening mogen organisatie ‘te velde’ veranderde, begon DCV ook met het ontwikkelen van instrumenten verwachten. In De Staat van het Consulaire is de doelstelling veranderd in het leveren van om data-ondersteund beslissen op aanvragen mogelijk te maken. Met zowel de ‘goede wereldwijde dienstverlening’ en is een consulaire producten- en dienstencatalogus regionalisering en de beweging naar centralisering als het gebruik van data loopt opgenomen waarin staat wat BZ aan Nederlanders en vreemdelingen kan leveren.

Nederland binnen de EU voorop.

Soms te veel en te snelle veranderingen Op een aantal terreinen sloten de ambitieuze

Een DCV-ambitie die niet is gerealiseerd betreft de mogelijkheid voor het digitaal veranderingen niet goed op elkaar aan of gingen de veranderingen te snel, waardoor de aanvragen van visa en reisdocumenten. De belangrijkste oorzaak hiervoor is de wettelijke dienstverlening onder druk kwam te staan. verschijningsplicht, maar ook de complexiteit van het implementeren van ICT-projecten speelde hier een rol. In De Staat van het Consulaire geeft DCV aan dat volledige digitalisering Zo was de afbouw van het aantal aanvraaglocaties voor reisdocumenten al gaande zonder vanwege wettelijke grenzen ook voor de komende jaren niet mogelijk zal zijn. Hierin geeft dat er voldoende alternatieven waren. Pas in 2016 voerde DCV een eerste pilot uit met een de directie ook aan dat er wordt gekeken naar wat er op dit vlak wél kan. externe dienstverlener, het mobiele aanvraagstation werd beperkt gebruikt en volledige

digitalisering bleek niet mogelijk. Op het terrein van de visa was de borging van de lokale De veranderingen in beleid en uitvoering vergden aanzienlijke investeringen. Tegelijkertijd kennis die nodig is voor een kwalitatief goede besluitvorming nog niet goed georganiseerd moest ook tien miljoen euro worden bezuinigd in de periode 2013-2017. Eind 2018 was een in de regionale besliscentra, terwijl de centralisering van het beslisproces – waarbij de totale besparing gerealiseerd van 10,8 miljoen euro, mede dankzij de regionalisering, de beslissers op nog grotere afstand zitten – al in gang was gezet. afbouw van het aantal locaties voor het aanvragen van een paspoort en het afstoten van taken naar andere directies of instanties. Neem de tijd voor de consolidatie van grote veranderingen voordat een

nieuwe verandering in gang wordt gezet (zie ook Reflectie, monitoring en Excellente dienstverlening Een van de hoofddoelstellingen van het consulaire evaluatie). dienstverleningsbeleid in 2011-2018 was het bieden van excellente dienstverlening aan

Nederlanders en vreemdelingen in het buitenland. Dit speelde een positieve richtinggevende rol bij de beleidsvorming en implementatie van de veranderingen. Meer aandacht voor beleid, minder voor uitvoerende taken DCV is erin geslaagd een

Tegelijkertijd riep de doelstelling vragen op, zowel bij BZ-medewerkers als bij burgers. meer beleidsvormende directie te worden en op een aantal beleidsterreinen uitvoerende taken af te bouwen of volledig af te stoten.

Deels was niet vastgesteld wat de doelstelling precies betekende (zie onder Reflectie, monitoring en evaluatie). Deels hadden de vragen ook te maken met de ervaren spanning Zo is er meer aandacht gekomen voor consulair-maatschappelijke onderwerpen als tussen de ambitie om excellente diensten te verlenen en tegelijkertijd ook een versobering huwelijksdwang en achterlating door een nieuw opgerichte eenheid binnen de directie. van de dienstverlening door te voeren. Voor veel mensen gingen die twee niet goed samen. Ook was Nederland een van de voortrekkers van versterkte Europese consulaire

Immers, in de praktijk moesten Nederlanders in het buitenland vaker verder reizen voor het samenwerking. Tijdens het Nederlands voorzitterschap van de EU in 2016 zette het met aanvragen van een reisdocument, konden zij voor legalisatie van buitenlandse documenten name in op projecten om samenwerking op het terrein van crisisvoorbereiding en

| 04 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 | Hoofdbevindingen en aanbevelingen

familieproblematiek te verbeteren. Op het visumterrein leverde DCV een bijdrage aan het bezoeken af te leggen aan de (soms ver afgelegen) gevangenissen. Ook in ‘niet

Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme, waarin is afgesproken dat predikers die zorglanden’ was aandacht voor maatwerk niet gegarandeerd, omdat ambassades geen oproepen tot haat en geweld een visum geweigerd wordt. Met het Orange Carpet-beleid, goed zicht meer hadden op de situatie van gedetineerden nu zij slechts eenmaal per waarbij bonafide bedrijven en andere reizigers voor visumfacilitatie in aanmerking komen, detentie (in plaats van tweemaal per jaar) hoefden te worden bezocht. Bovendien lijkt de werd vooral de link gezocht met economische diplomatie. Dit instrument werkt goed, aanname dat de detentieomstandigheden van gedetineerden in niet-zorglanden altijd aan maar kan verder worden uitgebouwd. de internationale maatstaven voldoen niet voor alle niet-zorglanden gerechtvaardigd. De

bredere inzet van vrijwilligersorganisaties heeft de bovengenoemde beperkingen enigszins Tegenover de focus op beleidsvorming stond de afbouw, afstoting en uitbesteding van opgevangen, al is hiermee, zoals hierboven beschreven, minder direct zicht meer op de uitvoerende taken. Zo is legalisatie van buitenlandse documenten op de meeste situatie van gedetineerden. ambassades niet meer mogelijk, zijn de gemeenten belast met verificaties, zijn de ambtsberichten op het terrein van asiel en migratie overgedragen aan een andere Op het terrein van de consulaire bijstand in complexe consulaire gevallen, zoals bij

BZ-directie, en is de rol van ambassades ten aanzien van inburgering deels afgebouwd. Op verwarde personen, waren de mogelijkheden voor het bieden van maatwerk volgens het terrein van gedetineerdenbegeleiding leggen niet alleen ambassademedewerkers ambassades beperkt. Soms waren de kaders te beperkend, soms ontbraken duidelijke maar ook vrijwilligers bezoeken af en is de visuminname voor het grootste deel uitbesteed kaders, soms ontbrak het aan instrumentarium om maatwerk te leveren, en soms aan commerciële dienstverleners. Het afstoten van uitvoerende taken heeft de ervoeren de ambassades te strakke regie vanuit DCV. DCV geeft in De Staat van het Consulaire bezuinigingsdoelstelling dichterbij gebracht, maar heeft als keerzijde dat er minder direct aan dat de bijstand momenteel vaak onbevredigend is, doordat er voor deze specifieke zicht is op de uitvoeringspraktijk van een aantal deelterreinen en daarmee op de categorie kwetsbare Nederlanders noch in het buitenland noch in Nederland doeltreffendheid van het beleid. voorzieningen zijn. DCV spreekt de intentie uit om in samenwerking met nationale en

internationale partners tot een integrale aanpak te komen om complexe consulaire Blijf aandacht houden voor een goede monitoring van de gevallen beter te ondersteunen.

uitvoeringspraktijk van de consulaire dienstverlening. Schep duidelijke en ruimhartige kaders voor consulaire bijstand, zorg voor voldoende instrumenten en geef posten voldoende vrijheid in de

Maatwerk en ruimte voor de uitvoerders Aangezien consulaire gevallen onderling uitvoering. verschillen, draait het in de consulaire dienstverlening om het bieden van maatwerk. In sommige gevallen was het moeilijk om maatwerk te leveren. In andere gevallen vond onder de noemer van maatwerk versobering van de dienstverlening plaats. Capaciteit: investeringen in opleiding, maar ook meer werkdruk DCV heeft de afgelopen

jaren geïnvesteerd in de opleiding van de medewerkers om de consulaire dienstverlening Op het vlak van de gedetineerdenbegeleiding is de doelstelling van DCV om meer te kunnen professionaliseren. De investeringen bestonden deels uit een e-learning module maatwerk te leveren aan (kwetsbare) gedetineerden in ‘zorglanden’ – landen die niet voor het consulair-maatschappelijke werk en trainingen en oefeningen op het terrein van voldoen aan bepaalde minimumvoorwaarden op het vlak van detentie en rechtsgang – crisisvoorbereiding, voor zowel uitvoerend consulair personeel als (plaatsvervangend) niet gerealiseerd. Volgens het nieuwe beleid zouden ambassademedewerkers in ambassadeurs. Daarnaast zijn er consulaire stages ingevoerd voor toekomstige zorglanden in principe twee tot vier bezoeken per gedetineerde per jaar moeten afleggen. diplomaten. Op het terrein van de reisdocumenten kregen beslismedewerkers in de

Voor kwetsbare gedetineerden zou zo nodig extra bijstand mogelijk zijn. In de praktijk was gecentraliseerde setting structureel opleiding, waar dat eerder ad hoc gebeurde. Door hiervan ook al sprake voor de beleidswijziging. Bovendien was de werkdruk op de gebrek aan capaciteit zijn deze opleidingen echter nog niet ten volle benut. Ook werden ze ambassades vergroot door de krimp van het ambassadenetwerk en de veranderingen op niet altijd gestructureerd ingevoerd en aangeboden. het consulaire terrein, waardoor medewerkers niet altijd tijd hadden om de benodigde

| 05 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 | Hoofdbevindingen en aanbevelingen

Op het vlak van crisisvoorbereiding resulteerde het capaciteitsgebrek op het departement Het hoge tempo van de veranderingen heeft er ook voor gezorgd dat er geen uitgebreide in een kleiner aantal crisisoefeningen voor ambassades dan gewenst. Werkdruk zorgde evaluaties zijn uitgevoerd van de grote verandertrajecten voordat nieuwe ontwikkelingen ervoor dat medewerkers op de ambassades niet altijd de tijd namen of kregen om de in gang werden gezet. Dit gold bijvoorbeeld voor de regionalisering van het visumproces; e-learning module te doorlopen. Deze werkdruk hing deels samen met de bezuinigingen deze omvangrijke hervorming is niet eerst gedegen geëvalueerd voordat de centralisering, op het postennet, waardoor het werk met minder medewerkers gedaan moest worden, en die voortborduurde op de regionalisering, werd gestart. IOB heeft de informatie- en deels ook met het gelijktijdig doorvoeren van alle veranderingen. Ook DCV zelf besteedde communicatiestrategie van DCV laten evalueren, met de focus op het 24/7 Contact Center, minder aandacht aan interactie met de posten over Comma. terwijl DCV zelf al bezig was met de voorbereidingen voor het project ‘Loket Buitenland’.

Op afzonderlijke deelterreinen werd wel (voorbereidend) onderzoek gedaan, zoals op het Op het terrein van visumverlening zorgde de nadruk op het behalen van de wettelijke vlak van data-ondersteund beslissen en de reisadviezen. doorlooptijden van een groeiend aantal visumaanvragen ervoor dat er minder ruimte was voor het afnemen van interviews of het doen van aanvullend onderzoek. Ook werd er niet Stel werkbare KPI’s op voor de consulaire processen en ruim tijd in om op alle RSO’s structureel tijd ingepland voor trainingen, bijvoorbeeld in het bepalen van de grote verandertrajecten te evalueren. echtheid van documenten. Zorg dat inzichten in de kwaliteit van de dienstverlening daadwerkelijk

worden gebruikt om beleid eventueel bij te sturen of aan te passen. Ontwikkel een integraal opleidingspakket voor de verschillende

consulaire functies en zorg ervoor dat medewerkers daadwerkelijk aan opleidingen kunnen deelnemen. Verwachtingenmanagement Te midden van alle veranderingen op het consulaire terrein

Houd bij toekomstige hervormingen van de consulaire functie rekening bleef het verwachtingenmanagement onderbelicht. In de communicatie van BZ is de met de krapte die medewerkers nu al ervaren. consulaire dienstverlening vooral gebruikt als middel om het maatschappelijk draagvlak voor het werk van BZ te vergroten. Daarom lag de nadruk op wat het ministerie voor burgers kon betekenen. Over de grenzen van de dienstverlening en over wat burgers in

Reflectie, monitoring en evaluatie Een van de prioriteiten van de moderniseringsagenda noodgevallen moeten doen is wel informatie beschikbaar op nederlandwereldwijd.nl en in de was het verkrijgen van inzicht in de kwantiteit en kwaliteit van de dienstverlening, om zo Reisapp. De Staat van het Consulaire is een eerste stap in het verschaffen van een duidelijk en beter te kunnen sturen. De eerste stappen op dit terrein zijn in de afgelopen jaren gezet, compleet beeld van de consulaire bijstand aan Nederlanders in het buitenland aan de maar de rol van monitoring en evaluatie bleef beperkt. Veruit de meeste aandacht ging uit hand van een producten- en dienstencatalogus. BZ beoogt deze informatie zo breed naar het (snel) implementeren van alle veranderingen, waardoor de voornemens tot het mogelijk onder de aandacht te brengen, zodat Nederlanders in het buitenland weten waar opstellen van kritieke prestatie-indicatoren (KPI’s) en andere monitoringsinstrumenten de eigen verantwoordelijkheid ligt en waar de overheid bijstand kan verlenen. Dit kan naar achteren werden geschoven. Structurele monitoring vond alleen plaats op de ‘onnodige’ hulpvragen – en daarmee onnodige druk – op BZ voorkomen. indicatoren die wettelijk waren voorgeschreven, zoals doorlooptijden voor de visa en

beslistermijnen van de reisdocumenten. Op andere terreinen werden KPI’s niet Bouw voort op De Staat van het Consulaire en zet een communicatie strategie gemonitord, zoals bijvoorbeeld voor de tijdigheid van de reisadviezen, of waren ze op om Nederlanders duidelijk te maken waar de eigen verantwoordelijk­ afwezig. Ook de doelstelling om excellente dienstverlening te leveren was niet in KPI’s heid in het buitenland ligt, waar de overheid hen ten dienste kan staan, en vervat. Dit heeft reflectie op en monitoring van de uitvoering van de beleidsvoornemens wat de grenzen zijn van de dienstverlening. bemoeilijkt.

| 06 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 | Hoofdbevindingen en aanbevelingen | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 |

Uitgebracht door:

Ministerie van Buitenlandse Zaken Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) www.iob-evaluatie.nl Postbus 20061 | 2500 EB Den Haag

Foto voorpagina: iStock

© Ministerie van Buitenlandse Zaken | april 2019

The EU Monitor enables its users to keep track of the European process of lawmaking, focusing on the relevant dossiers. It automatically signals developments in your chosen topics of interest. Apologies to unregistered users, we can no longer add new users.This service will discontinue in the near future.