Staatkundige vernieuwing: een moeizame weg - Main contents

Op 5 oktober 2006 presenteerde de Nationale Conventie haar eindrapport en op 7 oktober vierde D66 haar 40-jarig bestaan. D66 ontstond in 1966 uit onvrede over het staatkundig bestel. Beide gebeurtenissen zijn reden om stil te staan bij de geschiedenis van de staatkundige vernieuwing.

De belangrijkste vernieuwingen waren er begin twintigste eeuw toen het algemeen kiesrecht, de evenredige vertegenwoordiging en een herziening van het kiesstelsel van de Eerste Kamer werden doorgevoerd. Daarna veranderde er nog maar weinig.

Al begin vorige eeuw werden pogingen gedaan om tot staatkundige vernieuwing te komen. SDAP i en VDB i kwamen met voorstellen om de Eerste Kamer af te schaffen en daarvoor in de plaats het referendum in te voeren. Later werden voorstellen gedaan om de procedure voor grondwetsherziening te vereenvoudigen, om de Eerste Kamer een terugzendrecht te geven, en om een beperkt districtenstelsel in te voeren.

Er werden diverse commissies ingesteld. In 1922 werd serieus nagedacht over invoering van een referendum en werd ook het voorstel gedaan de Eerste Kamer af te schaffen. In 1946 en 1951 waren er voorstellen voor wijziging (vereenvoudiging) van de procedure van grondwetsherziening. Van dit alles kwam niets terecht.

In het midden van de jaren zestig van de twintigste eeuw kwam er van enkele kanten roep om staatkundige vernieuwing. Er was onvrede over het nogal gesloten politieke systeem, waarin een bestuurselite de dienst uitmaakte. Verder leidde de gewoonte om via overleg politieke tegenstellingen zo veel mogelijk glad te strijken, tot onduidelijkheid bij de kiezers. Nieuwe spelregels moesten de invloed van de kiezer vergroten.

De belangrijkste impuls voor het debat over staatkundige vernieuwing kwam van D'66. Deze in het voorjaar van 1966 opgerichte partij kwam met voorstellen voor een gekozen minister-president en voor invoering van een districtenstelsel. De PvdA en de in 1968 opgerichte PPR i namen deze thema's over en dienden hierover samen met D'66 initiatiefvoorstellen in, die echter geen meerderheid kregen.

Eerder, op 26 augustus 1967 stelde het kabinet-De Jong i de Staatcommissie-Cals/Donner in. De commissie moest advies uitbrengen over een algehele herziening van de Grondwet en over daarmee in verband staande wijzigingen van de Kieswet. Van de commissie maakte onder meer het D'66-lid Hans Gruijters i deel uit, maar de aanhangers van vernieuwing waren in de minderheid.

De Staatscommissie hield zich onder meer bezig met vraagstukken als de gekozen minister-president, het districtenstelsel, het tweekamerstelsel, de positie van de Eerste Kamer, referendum en volksinitiatief en de procedure voor Grondwetsherziening.

Concreet resultaat was de verlaging van de kiesgerechtigde leeftijd (in 1972 van 23 naar 18 jaar). Bij de algehele Grondwetsherziening van 1983 werd het kiesstelsel voor de Eerste Kamer veranderd. Niet langer zouden de leden in vier afzonderlijke districten (groepen provincies) worden gekozen, maar werd het hele land als één kiesdistrict beschouwd. Bovendien werd de Eerste Kamer voor vier in plaats van voor zes jaar gekozen en verdween de verkiezing in twee gedeelten.

Voorstellen van het kabinet-Den Uyl, onder meer over rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer, werden afgewezen. Een door de KVP voorgesteld experiment waarbij de Tweede Kamer een voordracht mocht doen voor de kabinetsformateur mislukte in 1971 al directe bij de eerste poging.

Op 17 mei 1982 werd de Staatscommissie-Biesheuvel ingesteld, die moest adviseren over vergroting van de kiezersinvloed op de beleidsvorming. De Staatscommissie hield zich onder meer bezig met de procedure van de kabinetsformatie, het referendum en volksinitiatief en de benoeming van burgemeester en Commissaris van de Koningin.

De resultaten van de Staatscommissie waren opnieuw zeer beperkt. Alleen het houden van referenda werd erdoor bevorderd, maar het ging daarbij vooral om raadgevende referenda op lokaal niveau. De procedure voor kabinetsformatie bleef ongewijzigd. Dat gold ook voor de benoemingsprocedure voor burgemeester en Commissaris van de Koningin.

Het derde kabinet-Lubbers i stelde de commissie-De Koning in, die zich bezighield met het kiesstelsel voor de Tweede Kamer, de positie en verkiezing van de minister-president, de kabinetsformatie, de termijn van verkiezingen, het kiesstelsel voor de Eerste Kamer en een terugzendrecht voor de Eerste Kamer.

De commissie keerde zich tegen invoering van het Duitse kiesstelsel, waarbij kiezers zowel een landelijke als een regionale stem uitbrengen. Ook invoering van alleen een districtenstelsel werd afgewezen. Daartegen pleitte volgens de commissie dat dit erg nadelig zou zijn voor kleine partijen. De nadelen van een districtenstelsel, zo betoogde de commissie, zouden die van het bestaande stelsel ver overtreffen.

De commissie sprak zich wel uit voor vergroting van het effect van de voorkeurstem door de drempel voor het via zo'n stem behalen van een zetel te verlagen van 50 procent naar 25 procent. Dit werd in 1997 doorgevoerd.

De commissie sprak zich uit voor versterking van de coördinerende rol van de minister-president en van diens rol in de Europese politiek. De gekozen minister-president werd echter in meerderheid afgewezen. Door de minister-president rechtstreeks te kiezen, zou feitelijk het parlementaire stelsel worden afgeschaft. De vertrouwensrelatie tussen minister-president en Kamermeerderheid zou niet langer doorslaggevend zijn, zo meende de commissie.

Er werd tevens aanbevolen af te zien van rechtstreekse verkiezing van de formateur. Wel zou de Tweede Kamer wettelijk het recht moeten krijgen de kabinetsformateur (die beoogd minister-president zou zijn) voor te dragen. Er zou geen informateur meer moeten worden aangewezen. Het regeerakkoord moest volgens de commissie beperkt blijven tot hoofdzaken van beleid waarover de beoogde coalitiepartijen van mening verschilden. Hierdoor zou het dualisme bevorderd worden, omdat Tweede (en Eerste) Kamer meer vrijheid zouden krijgen ten opzichte van het kabinet.

De commissie sprak zich uit voor het verlenen van een terugzendrecht aan de Eerste Kamer. Bij bezwaren tegen een wetsvoorstel zou de Eerste Kamer dan eenmalig naar de Tweede Kamer kunnen terugsturen. Na nieuwe behandeling in de Tweede Kamer zou de Eerste Kamer het uiteindelijke oordeel over het wetsvoorstel moeten vellen.

De effecten van de voorstellen van de commissie-De Koning zijn miniem geweest. Over staatkundige vernieuwing bleek te veel verdeeldheid te bestaan, terwijl vaak werd geconcludeerd dat voorgestelde veranderingen weliswaar sommige bezwaren tegen huidige procedures zouden wegnemen, maar tegelijkertijd nieuwe bezwaren zouden opleveren.

Het eerste kabinet-Kok i kwam met een voorstel voor invoering van een correctief wetgevingsreferendum. Vooral D66 had zich daar sterk voor gemaakt. Burgers moesten de mogelijkheid krijgen om een door Tweede en Eerste Kamer aanvaard wetsvoorstel alsnog af te wijzen. In februari 1996 diende het kabinet het betreffende wetsvoorstel in, dat door beide Kamers in eerste lezing werd aanvaard.

Nadat in februari 1999 de Tweede Kamer het voorstel in tweede lezing had aangenomen, kwam het voorstel in mei 1999 opnieuw in de Eerste Kamer aan de orde. Tijdens het debat bleek dat vooral de VVD grote moeite had met het correctief referendum. Uiteindelijk stemde alleen Hans Wiegel i tegen. Met de tegenstem van andere fracties (onder meer het CDA) leidde dit ertoe dat het voorstel één stem te kort kwam voor de vereiste tweederde meerderheid.

Het tweede kabinet-Kok i kwam hierna wel met een Tijdelijke Referendumwet, die zorgde voor invoering van een correctief referendum op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau. Het ging daarbij echter om een raadgevend referendum. Het tweede kabinet-Balkenende schafte de wet per 1 januari 2005 af.

Het tweede kabinet-Kok kwam ook met een notitie over de positie van de Eerste Kamer. Voornaamste voorstel was de invoering van een terugzendrecht, waarbij de Eerste Kamer een wetsvoorstel terug zou mogen zenden naar de Tweede Kamer. Omdat er geen overeenstemming was over de vraag wie uiteindelijk het laatste woord moest krijgen over een teruggezonden wetsvoorstel, de Tweede of Eerste Kamer, kwam er geen wetsvoorstel.

Minister De Graaf i kwam in 2003 met voorstellen tot wijziging van het kiesstelsel voor de Tweede Kamer. In het nieuwe stelsel zouden kiezers twee stemmen (niet noodzakelijk op kandidaten van dezelfde partij) mogen uitbrengen: de eerste stem op een kandidaat op de landelijke lijst van een politieke partij en de tweede stem op een districtskandidaat van een partij. Hierdoor moesten Kamerleden een sterker eigen mandaat krijgen.

Nadat het voorstel van minister De Graaf over verkiezing van de burgemeester in de Eerste Kamer was gesneuveld, werd besloten ook het kiesrechtvoorstel in te trekken.

Minister Pechtold i riep hierna een burgerforum i in het leven dat ideeën moest ontwikkelen voor een nieuw kiesstelsel. Tevens stelde hij de Nationale Conventie voor bestuurlijke vernieuwing in.