Kabinetsformatie

Na elke Tweede Kamerverkiezing¹, of soms na de val van een kabinet², begint het proces van de formatie van een nieuw kabinet. Doel van de kabinetsformatie is een kabinet te vormen dat enerzijds kan rekenen op steun van de meerderheid van de Tweede Kamer³ en anderzijds tot een gezamenlijk beleid kan komen. De Grondwet⁴ is vrij bescheiden wat betreft de kabinetsformatie. Slechts de artikelen 43⁵ en 48⁶ van de Grondwet spreken over de vorming van een kabinet: ministers en staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit⁷ benoemd.

In 2011 is aan het Reglement van Orde van de Tweede Kamer een bepaling toegevoegd waardoor de Tweede Kamer een actievere rol bij de formatie speelt. Werden voordien de (in)formateurs door de Koning(in) benoemd, sinds 2012 beslist de Tweede Kamer wie dat zullen zijn. Opzet was de kabinetsformatie transparanter en democratischer te maken.

Na de verkiezingen van 22 november 2023 begon twee dagen later de kabinetsformatie begonnen. De kabinetsformatie van 2023-2024⁸ werd afgerond op 2 juli 2024 met het aantreden van het kabinet-Schoof⁹.

De formatie begint ermee dat de Tweede Kamervoorzitter¹⁰ op advies van de nieuw gekozen fractievoorzitters¹¹ een verkenner¹² aanwijst. Deze verkenner onderzoekt welke coalities¹³ er allemaal mogelijk zijn en brengt hierover verslag uit aan de Tweede Kamer.

De Kamer wijst vervolgens een informateur¹⁴ aan met de opdracht een specifieke coalitie te onderzoeken. Ook de informateur brengt verslag uit aan de Kamer, die op basis hiervan beslist wat de volgende stappen zijn. In 2023 is een bepaling opgenomen over het aan een termijn binden van de (in)formatiepoging(en).

Opzet is dat de informateur vervolgens de onderhandelingen begeleidt die uiteindelijk tot een regeerakkoord¹⁵ moeten leiden. Als dat rond is zal een formateur¹² - de beoogd minister-president¹⁶ - de personele invulling van een kabinet voor zijn rekening nemen. De Koning zal de nieuwe bewindslieden uiteindelijk beëdigen, waarna het kabinet zich zal presenteren in de Tweede Kamer met een regeringsverklaring¹⁷.

De daadwerkelijke kabinetsformatie is in vier fasen te onderscheiden:

• 1. 

  Coalitievorming: het onderzoek welke coalitie mogelijk is
• 2. 

  Programvorming: de onderhandelingen over een regeerakkoord
• 3. 

  Portefeuilleverdeling: welke partij levert welke bewindspersonen
• 4. 

  Personele invulling: wie worden de nieuwe bewindspersonen.

Er is niet altijd een duidelijke scheidslijn waar de ene fase in de formatie ophoudt en de andere begint. Hetzelfde geldt voor het werk van de informateur en de formateur¹². Deze functionarissen rapporteren sinds 2012 niet meer aan de Koning(in) maar aan de Tweede Kamer.

Coalitievorming

Zowel in 2012 en 2017 wees de Kamervoorzitter eerst een verkenner aan. Dat waren politici uit de grootste partij in de Tweede Kamer. In 2021 werden er in eerste instantie twee verkenners aangesteld, van de grootste en de op-een-na-grootste partij. In 2023 kwam er weer één verkenner.

De verkenner consulteert de fractievoorzitters, bekijkt welke coalitiemogelijkheden er zijn en constateert vervolgens welke coalitie het meest voor de hand ligt en de meeste kans van slagen heeft. Dat rapporteert de verkenner aan de Tweede kamer die dan een informateur aanwijst. Voor 2012 was dat meestal de de taak van de eerste informateur die door de koningin werd benoemd.

Na deze verkennende fase krijgt deze informateur - soms ook meer dan één informateur - de opdracht de vorming van een specifieke coalitie te onderzoeken. Slaagt de informateur hier niet in, dan keert hij/zij terug naar de Tweede Kamer. De Tweede Kamer geeft vervolgens deze, of wellicht een andere informateur, een nieuwe opdracht voor een te onderzoeken coalitie. In theorie kan ook direct een formateur worden benoemd, maar dat is voor het laatst in 1977 gebeurd.

Meerderheids- of minderheidskabinet

Er zijn verschillende soorten kabinetten¹⁸ mogelijk. De voorkeur gaat uit naar een kabinet waarvan de partijen een meerderheid van de zetels in de Tweede Kamer hebben. Maar een minderheidskabinet is ook mogelijk - als de coalitie zeker weet dat het de steun van de andere partijen heeft en niet bij de eerste besluiten al naar huis gestuurd wordt.

Programvorming en regeerakkoord

Nadat duidelijk is geworden dat een bepaalde coalitie mogelijk is, breekt een nieuwe fase in de kabinetsformatie aan. In de tegenwoordig gebruikelijke praktijk van vorming van een parlementair kabinet¹⁸ moeten de beoogde coalitiefracties uiteindelijk instemmen met de hoofdlijnen van het door een nieuw kabinet te voeren beleid.

Deze hoofdlijnen worden vastgelegd in een regeerakkoord¹⁵. Een belangrijke taak van een informateur is dan ook het opstellen van een regeerakkoord. Dit gebeurt door onderhandelingen met en tussen de deelnemende partners over controversiële punten. In 2024 kwam er geen regeerakkoord, maar een hoofdlijnenakkoord. Het nieuwe kabinet moest het regeerprogramma opstellen.

Portefeuilleverdeling

Een belangrijk punt bij de kabinetsformatie is de portefeuilleverdeling: welke partij levert een minister¹⁹ of staatssecretaris²⁰ voor welke portefeuille. Punt daarbij is dat natuurlijk elke coalitiepartner zo veel mogelijk ministers op zo veel mogelijk belangrijk geachte ministeries wil hebben. In het verleden zijn hier wel eens vergevorderde formaties op afgesprongen.

De portefeuilleverdeling is dan ook onderdeel van de onderhandelingen en vindt plaats onder leiding van de (in)formateur. Door met de verdeling te schuiven, is het mogelijk coalitiepartners tegemoet te komen. Eventueel kan ook een extra ministerspost, bijvoorbeeld een minister zonder portefeuille²¹, bij de onderhandelingen worden gecreëerd.

De aanstaande premier¹⁶, die meestal ook de rol van formateur vervult, zal in het algemeen worden geleverd door de grootste coalitiepartij in de Tweede Kamer. Vanwege de vergaande invloed op de besluitvorming (met name bij de verdeling van budgetten) en het overzicht van de overheidsfinanciën is Financiën²² vervolgens de belangrijkste te verdelen ministerspost.

Verder worden de ministersposten op financieel en sociaal-economisch gebied grote waarde toegedicht vanwege de aanzienlijke invloed op financieel- en sociaal-economische aangelegenheden. Ook het ministerschap van Buitenlandse Zaken²³ is erg gewild in verband met het daaraan verbonden prestige.

Bij het verdelen van de ministeries wordt tevens gekeken naar welke partij zich op welke post goed of juist niet goed kan profileren. Persoonlijke voorkeuren en capaciteiten van kandidaat-bewindslieden spelen ook een rol. Om tussen de coalitiepartijen politiek evenwicht op belangrijke ministeries te creëren, krijgen ministers van de ene partij op zo'n departement vaak gezelschap van een staatssecretaris van een andere partij.

Personele invulling

De personele invulling van de ministersposten en staatssecretariaten gebeurt ten slotte onder leiding van de formateur. Hoewel het hier als aparte fase wordt besproken maakt ook de personele invulling deel uit van het onderhandelingsproces, en kan deze niet los worden gezien van de onderhandelingen over de portefeuilleverdeling.

Soms komt het voor dat partijen bepaalde kandidaten van andere partijen blokkeren. Ministers kunnen ook hun veto uitspreken over een kandidaat-staatssecretaris op hun ministerie. Ook in deze laatste fase kan het formatieproces nog stuklopen.

De formateur ontvangt de kandidaat-bewindslieden en de nieuwe bewindslieden worden gescreend. Onderzocht wordt of er 'enig beletsel is in het heden of verleden' om de functie te aanvaarden.

Als de kabinetsformatie rond is, wordt ontslag verleend aan de ministers die niet terugkeren en ontslag geweigerd aan de ministers die blijven zitten. De nieuwe ministers (en staatssecretarissen) gaan naar de Koning om beëdigd te worden. Dan vindt ook de bekende fotosessie plaats op het bordes van Huis Ten Bosch.

Tijdens de eerste ministersvergadering, het constituerend beraad²⁴, wordt officieel bepaald wie verantwoordelijk is waarvoor. De regeringsverklaring¹⁷ wordt opgesteld op basis van het regeerakkoord (en in 2024 van het hoofdlijnenakkoord).

Sinds 2012 leggen de (in)formateurs in de Tweede Kamer verantwoording af voor hun aandeel in de kabinetsformatie. De minister-president leest tijdens de vergadering van de Tweede Kamer de regeringsverklaring voor en doet daarbij verslag over zijn/haar aandeel in de formatie.

Voor 2012

Voordat de Tweede Kamer actief betrokken was bij de formatie werd het wel als een gemis gezien dat de informateur niet ter verantwoording kon worden geroepen. Toch kon de Kamer wel tijdens de formatieperiode verslag vragen van de informateur(s). Zo hebben tijdens de kabinetsformatie in 1998 de informateurs de voortgang van de formatie enkele malen summier toegelicht in de Tweede Kamer.

In de periode 1945 tot en met 2024 zijn er zo'n 30 formaties geweest. Een formatie vindt in de regel elke vier jaar plaats, maar soms worden er nieuwe verkiezingen uitgeschreven na een val van een kabinet. Dit was bijvoorbeeld het geval in 1982 na de val van het kabinet-Van Agt II²⁷ of in 2012 na de val van het kabinet-Rutte I²⁸.

Wat is er te zeggen over Kabinetsformaties in het verleden? Wat was bijvoorbeeld de meest langdurige, hoeveel partijen waren er meestal bij betrokken en wanneer mislukte de formatie?

Meer over

• 1. 

  De leden van de Tweede Kamer worden in principe eens in de vier jaar gekozen op basis van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Ook na de val van een kabinet worden bijna altijd verkiezingen gehouden. Kiesgerechtigd zijn alle Nederlanders die op de dag van de kandidaatstelling 18 jaar of ouder zijn, mits niet het kiesrecht vanwege een veroordeling is ontnomen.
   
• 2. 

  Met het begrip kabinet worden alle ministers en staatssecretarissen bedoeld. Een kabinet wordt genoemd naar de minister-president, bijvoorbeeld het kabinet-Drees of het kabinet-Kok. In het spraakgebruik worden de begrippen regering en kabinet vaak door elkaar gebruikt. Strikt genomen, is er echter een verschil tussen beide. Met de term 'regering' duiden we het staatshoofd (koning of koningin) samen met de ministers aan.
   
• 3. 

  De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
   
• 4. 

  De Grondwet is het belangrijkste staatsdocument en hoogste nationale wet van Nederland. Zij bevat de regels voor onze staatsinstellingen en de grondrechten van de burgers. Daarnaast bevat de Grondwet regels over bestuur, wetgeving en rechtspraak. De Grondwet telt acht hoofdstukken. Artikel 5.2 van het Statuut van het Koninkrijk bepaalt dat de Grondwet de bepalingen daarvan in acht neemt.
   
• 5. 

  De minister-president en de overige ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen.
   
• 6. 

  Het koninklijk besluit waarbij de minister-president wordt benoemd, wordt mede door hem ondertekend. De koninklijke besluiten waarbij de overige ministers en de staatssecretarissen worden benoemd of ontslagen, worden mede door de minister-president ondertekend.
   
• 7. 

  Een koninklijk besluit (KB) is een besluit van de regering dat zonder medewerking van de Staten-Generaal wordt genomen.
   
• 8. 

  De formatie van het kabinet-Schoof van PVV, VVD, NSC en BBB duurde 223 dagen. Na de formatie van 2021-2022 de langste formatie. Opvallend was dat noch de verkenner, noch de informateurs, noch de formateur uit één van de vier beoogde coalitiepartijen kwam en dat voor het eerst sinds 1973 de formateur geen minister-president werd. De formatie vond in grote beslotenheid plaats.
   
• 9. 

  Dit kabinet van PVV, VVD, NSC en BBB trad op 2 juli 2024 aan. Het kwam zeven maanden na de verkiezingen van 22 november 2023 en bijna een jaar na de ontslagneming van het kabinet-Rutte IV tot stand. Formateur was staatsraad Richard van Zwol (CDA) en minister-president de partijloze oud-topambtenaar Dick Schoof.
   
• 10. 

  De voorzitter leidt de vergadering van de Tweede Kamer. In het Reglement van Orde staat welke bevoegdheden van toepassing zijn. Daarnaast vertegenwoordigt de voorzitter de Kamer naar buiten toe, bijvoorbeeld in contacten met buitenlandse parlementen. De voorzitter heeft een coördinerende rol tijdens de eerste fase van de kabinetsformatie.
   
• 11. 

  Een fractievoorzitter is de leider van zijn fractie, een groep Kamerleden van dezelfde partij. Hij of zij voert het woord bij belangrijke debatten, zoals over de regeringsverklaring en bij de algemene beschouwingen over de rijksbegroting.
   
• 12. 

  Tijdens een kabinetsformatie zijn drie belangrijke functies te onderscheiden. De eerste functie is weggelegd voor de verkenner, die de verschillende coalitiemogelijkheden onderzoekt. Daarna wordt een informateur aangewezen die de onderhandelingen van een specifieke coalitie begeleidt.
   
• 13. 

  We spreken van een coalitie als twee of meer partijen in de Tweede Kamer het kabinet steunen. Dat is nodig omdat het kabinet het vertrouwen van de Tweede Kamer moet hebben om goed te kunnen functioneren. Dat noemt men het parlementair stelsel. De bewindslieden in een kabinet zijn afkomstig uit de partijen die de coalitie vormen. In Nederland worden meestal coalities gevormd met een ruime meerderheid in de Tweede Kamer.
   
• 14. 

  Sinds 1951 wordt meestal een informateur benoemd bij de aanvang van een kabinetsformatie. De informateur onderzoekt de mogelijkheden om een formatie te vormen. Benoeming van een informateur gebeurt ook vaak als er een tussentijdse crisis is ontstaan.
   
• 15. 

  Regeringsprogramma's en regeerakkoorden hebben gemeen dat schriftelijk het voorgenomen beleid van een toekomstig kabinet wordt vastgelegd. Een regeringsprogramma kan ter goedkeuring voorgelegd worden aan de coalitiefracties, maar dit is niet strikt noodzakelijk.
   
• 16. 

  De minister-president, ook wel premier genoemd, is voorzitter van de ministerraad. In die functie coördineert de premier het regeringsbeleid. De minister-president is ook de minister van Algemene Zaken. De huidige minister-president is Dick Schoof.
   
• 17. 

  Nadat het regeerakkoord is gesloten en de nieuwe bewindslieden zijn aangetreden, legt de minister-president in de Tweede Kamer de regeringsverklaring af. Als regel gebeurt dat een dag of tien na beëindiging van de kabinetsformatie.
   
• 18. 

  Er zijn verschillende manieren om een kabinet te typeren. Kan een kabinet rekenen op de steun van een meerderheid van de Tweede Kamer dan spreken we van een meerderheidskabinet. Is dat niet het geval dan wordt het kabinet aangeduid als een minderheidskabinet.
   
• 19. 

  Ministers zijn politiek verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein. Met uitzondering van ministers zonder portefeuille geven zij politieke leiding aan een departement. Daarbij kunnen zij terzijde worden gestaan door staatssecretarissen. Een minister, meestal lid van één van de partijen die in de Tweede Kamer het kabinet steunen, moet het vertrouwen van de Tweede Kamer hebben om de functie te kunnen vervullen.
   
• 20. 

  Een staatssecretaris ondersteunt een minister bij het politiek leiden van een ministerie. Staatssecretarissen komen vooral voor bij 'zware' ministeries. Daar krijgen zij een specifiek beleidsterrein onder hun hoede, maar de minister blijft medeverantwoordelijk. Net als de minister moet een staatssecretaris verantwoording afleggen aan het parlement.
   
• 21. 

  Een minister zonder portefeuille is verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein, maar heeft niet de politieke leiding over een ministerie. Ministers zonder portefeuille hebben, anders dan staatssecretarissen, zitting in de ministerraad en kunnen dus ook meestemmen over alle beslissingen. De benoeming van een minister speciaal voor een bepaald beleidsterrein is een teken dat men dit onderwerp belangrijk vindt.
  
   
• 22. 

  Dit ministerie speelt een centrale rol bij het vertalen van het algemeen regeringsbeleid in financieel beleid. Daarnaast coördineert het de openbare uitgaven en zorgt het ministerie voor de inning van de belastinggelden. Het ministerie is verantwoordelijk voor het beleid ten aanzien van de financiën van lagere overheden als provincies en gemeenten. Het monetaire beleid is eveneens een zorg van dit ministerie. Het ministerie behartigt de Nederlandse, financiële belangen in Europa en de rest van de wereld.
   
• 23. 

  Het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) heeft als taak de voorbereiding, de coördinatie en de uitvoering van het buitenlands beleid.
   
• 24. 

  Het constituerend beraad is de bijeenkomst van alle kandidaat-ministers van een nieuw kabinet. Huiselijk wordt het wel omschreven als de oprichtingsvergadering van het kabinet.
   
• 25. 

  Aan de benoeming van een minister (en staatssecretaris) gaat een hele procedure vooraf: tijdens de kabinetsformatie wordt er gezocht naar kandidaten, vervolgens moeten zij gescreend worden en tot slot voeren zij een gesprek met de formateur, waarin wordt bekeken of er 'enig beletsel is in het heden of verleden van de kandidaat om de functie te aanvaarden'.
   
• 26. 

  In 2012 heeft de Tweede Kamer door een wijziging in haar Reglement van Orde het gehele verloop van de kabinetsformatie naar zich toegetrokken. Zo roept de Voorzitter na de verkiezingen de nieuwe fractievoorzitters bijeen om een verkenner aan te wijzen. Daarna besluit de Tweede Kamer na debatten over het verdere verloop en de aanwijzing van (in)formateurs.
   
• 27. 

  Dit kabinet van CDA, PvdA en D'66 werd gevormd na de verkiezingen 1981. CDA-leider Dries van Agt werd voor de tweede keer premier, net als bij het voorgaande kabinet-Van Agt I. PvdA-leider Joop den Uyl werd vicepremier en minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De toevoeging 'Werkgelegenheid' onderstreepte zijn centrale rol bij een actief werkgelegenheidsbeleid.
   
• 28. 

  Dit minderheidskabinet van VVD en CDA werd gevormd na de Tweede Kamerverkiezingen 2010 en trad op 14 oktober 2010 aan als opvolger van het kabinet-Balkenende IV. Voor een meerderheid in de Tweede Kamer sloten de regeringspartijen een gedoogakkoord met de PVV. VVD-leider Mark Rutte werd de eerste premier van VVD-huize.
   
• 29. 

  Met enige regelmaat laait de discussie op of de minister-president of formateur (die een kabinet samenstelt) niet 'gekozen' zou moeten worden. Dat zou de kiezer meer invloed geven op het formatieproces.